发挥绿色基础设施在防灾减灾中的作用

大力发挥绿色基础设施在防灾减灾方面的作用

◆可有效防范洪涝灾害并调节气候

◆可产生经济和社会综合效益

◆设施建设可提供大量就业岗位

发挥绿色基础设施在防灾减灾中的作用

■孔锋 中国农业大学

受气候变化等因素影响，近年来，我国极端天气频发，造成严重的生命和财产损失，迫切需要采取应对措施。绿色基础设施建设是从根本上提升系统应对灾害风险的能力、增强适应性和恢复能力的重要措施之一。绿色基础设施不仅可以有效管控风险、降低损失，还可以产生生态、经济和社会综合效益，是一项气候适应和防灾减灾的协同措施，也是降低气候风险和促进经济增长的措施。

绿色基础设施建设在发达国家已日臻成熟，在我国尚有较大的发展空间。借鉴国际经验的同时，政府需要发挥主导作用，积极调动各利益相关方参与，构建组织结构合理、资源配置科学的决策、规划和运营机制；强化多方协同，构建全民参与的治理格局，尤其是要鼓励社区和市场主体参与。

根据有关部门公布的统计数据，2021年，我国全年各种自然灾害共造成1.07亿人次受灾，因灾死亡失踪867人，紧急转移安置573.8万人次；倒塌房屋16.2万间，不同程度损坏198.1万间；农作物受灾面积11739千公顷；直接经济损失3340.2亿元。

提高防灾减灾能力是适应气候变化的一项重要工作。目前，我国防灾减灾工作对削弱和消除气候变化相关风险的考量还不够，难以与应对气候变化工作形成合力，需要从防灾减灾角度积极探索提高适应气候变化能力的措施。

助力气候适应和防灾减灾

绿色基础设施是指自然要素与人工要素交织的绿色开放空间。它起源于美国的绿道体系，随着人类对可持续发展认知的加深，绿色基础设施被赋予了更多内涵。虽然各界对其定义和理解不尽相同，但是就以下两个方面已形成共识：绿色基础设施是互相连接的开放空间网络；绿色基础设施重视对社会、经济规律的挖掘和利用，和生态空间密切相关，与生产生活空间相互耦合，并且可以带来多重效益。

绿色基础设施在防灾减灾方面的作用体现在以下方面：

绿色基础设施可有效防范洪涝灾害并调节气候。绿色基础设施不仅可以促进生态系统与生物多样性的保护，还可以修复城市环境、维护生态平衡、提升景观质量、优化城市空间结构，增加城市生态系统韧性。其中，以有效降低洪水、高温热浪等最为突出，包括减少暴雨径流量；降低暴雨径流的峰值；减少雨水径流中的污染物；补充地下水并降低雨水回用成本；改善城市热岛效应等。从规避风险角度，绿色基础设施可以降低由于生态环境持续恶化导致的高额的治理费用，强调自然自愈、自循环能力等，被视为调节、改善城市气候条件的有效手段。

绿色基础设施可产生经济和社会综合效益。发达国家绿色基础设施的发展表明，其经济、社会收益可达其成本的数倍。具体到行业层面，绿色基础设施对房地产的增值效果明显，可以提高土地价值和地方税收；可以促进旅游业收入，带动休闲娱乐餐饮等行业发展，并延伸到其他细分产业，比如，养老与健康产业、都市农业、社区支持农业、儿童亲子产业、自然教育乐园等。

除此之外，绿色基础设施建设还可以提供大量的就业岗位，如专门从事绿色基础设施建设、管理、维护方面的岗位以及环保、旅游、农业等方面的岗位，社会效益显著。绿色基础设施得到了多个国家和地区的普遍重视，成为地方经济发展的助推力之一。例如，欧盟于2013年提出了绿色基础设施新战略，致力于将城市绿地、生物多样性、人居环境和绿色经济关联，意在提升欧洲的自然资本和地区竞争力，应对土地利用冲突、气候变化等城市化所带来的挑战。

体系建设中的难点问题

绿色基础设施建设是现阶段应对气候风险和防灾减灾的重要结合点。绿色基础设施的理念传入中国已有十余年，但其发展进程与新时代生态文明建设的要求相比尚有较大差距，具体表现在以下几个方面：绿色基础设施并没有引起各界的足够重视；政府缺乏提供相关公共服务的能力；缺少自上而下的战略目标和建设部署；缺少能覆盖多学科的规划体系和技术框架；缺少综合性的政策措施和配套的法律法规；缺少绿色生态相关的技术以及背后的产业支撑，特别是与之配套的土地管理制度；过多关注工程建设而忽视了宏观尺度下的目标和实施路径；大部分基础设施建设并不符合“基于自然的解决方案”的要求，并且缺少对气候变化的考量；关注点多是大城市，对中小城市、乡村的覆盖率不高；缺少自下而上的公共参与机制和平台，企业、民众等对绿色基础设施的了解程度有限。

以看似最符合绿色基础设施理念的海绵城市建设为例，其初衷是推动从传统的管道集中排水向生态化可持续雨洪管理转变，但是实际上，由于技术、标准、管理、制度等储备不足，海绵城市基础设施建设中对生态系统的考虑不够，所能够产生的生态效益远低于预期。

绿色基础设施的多目标性需要跨学科、跨部门的协调，很容易出现多头管理、交叉管理的问题；往往涉及多尺度、多层面，包括国际层面、国家层面、区域层面、城市层面、乡村层面、社区层面，甚至建筑层面等。但是实际操作中，绿色基础设施的规划、建设和运行往往缺少全面、综合的跨学科思维。

从根本上说，这是因为绿色基础设施很难带来立竿见影的效果。过去城镇化快速发展时期，地方政府对政绩形象工程的追求和对土地增值的财政追求是绿色基础设施建设的主要推动力。高质量发展的目标，要求地方政府今后更加关注生态环境和社会经济的总收益，绿色基础设施的发展需要新的驱动逻辑。

做好绿色基础设施建设的建议

绿色基础设施建设需要做好规划并设立规范。有必要将绿色基础设施建设规划作为国家和地方气候适应战略的重要组成部分。结合国土空间规划和空间用途管制办法，从生态学角度进行统筹安排，尽量避免受行政区划的限制，从国家和各省层面进行统一布局。明确绿色基础设施的主管部门并建立部门间协作机制。建立业务咨询团队，成员包括相关各领域的专家学者、企业、社会组织和媒体等，尤其要考虑社区的利益诉求。以“基于自然的解决方案”为指导思想，确定绿色基础设施建设和保护的规划条例、管理办法以及协同各方的应急预案，并注意和“海绵城市”“城市双修”试点等政策之间的协同。重视对不同类型土地的保护和利用。

绿色基础设施所包含的土地类型、权属、利用方式多样，比如包括耕地、林地、草地、湿地、废弃矿山等，要充分利用征地、置换、交易和承租等方式，并配套相应的资金用于前期可行性研究和生态补偿基金。将绿色基础设施运行成效作为相关部门行政绩效的考核指标，在绿色基础设施规范和考核中设立适应气候变化、生物多样性、与其他基础设施的连接程度、不同利益群体的满意程度、增加固碳效应和对雨水的吸收等专项指标。

强化多方协同，构建全民参与的治理格局。需积极引导社会组织、企业、个人等参与规划的制定和实施。以税收减免、补贴和保护协议等方式鼓励相关产业发展，比如生态修复的产业以及细分后的亲子乐园、城市农业公园、老年大学等；通过官方认可或给予表扬等精神奖励，鼓励一些企事业单位主动实施绿色基础设施建设。

尽管绿色基础设施并不一定能实现经济效益的自平衡，但是市场化运营的模式值得探索。比如美国纽约的高线公园，政府将特许经营权交付给社会组织运营和管理。通过会员年费、出租场地、定期组织募款酒会等方式获得持续性收益，通过组织各类活动吸引周边市民参与。我国可借鉴这一思路，在绿色基础设施建设中引入公私合营模式，统筹社会参与、资本运作和可持续经营。

对于新开发区域，可将绿色基础设施建设作为征地用地的必要条件，绿色基础设施的部分成本由房地产商来承担。搭建信息交流平台，带动科研机构、社会组织、学校、媒体以及社区加入其中，促进本地知识共享和专家合作。研究符合我国生态环境与社会特征的绿色基础设施技术、评估体系、标准规范、管理制度和配套产业等。开展问卷调查、实地走访等活动，广泛搜集社区意见并接受检验、监督，设计社区参与的多种项目和环节。设计公众和志愿者参与机制，宣传和传播生态保护相关的知识，带动更多人参与生态保护。

发达国家在绿色基础设施建设方面取得了丰富的经验，比如制定系统性的制度、制定专业的规划体系、培养职业的设计团队、调动更多利益相关方的参与等，这些做法值得我国借鉴。西班牙巴塞罗那制定的《2020绿色基础设施和生物多样性计划》系统地设立了70多个项目和行动，通过街道树木、绿色走廊、混合沙丘、城郊森林以及都市花园这些基于自然的解决方案提高城市应对气候变化的能力。美国费城推出雨水支票项目，为居民提供改造房屋或建设雨水花园的前期资金；通过评估地块的雨洪管理效果，对商业土地所有者提供绿色基础设施建设前期费用或低息贷款。