应急管理实践呼唤建立容错机制

作者：孔锋，中国农业大学 人文与发展学院 副教授

近年来，随着气候变化进一步加剧和新冠肺炎疫情全球蔓延的进一步发展，全球已经进入了复杂系统性风险影响时代。

鉴于新冠肺炎疫情一类突发事件本身的特殊情况，实际应对中往往需要快速应对处置，这就对现有的行政规范产生了巨大挑战。尤其是程序性的行政规范往往需要一定时间，对新冠肺炎疫情的快速处置不利，可能造成疫情扩散。因此，需要建立应急管理容错机制来对紧急状态下的应急处置予以保障，包括事后根据相关法律的追认机制都是容错机制中应有之义。

建立应急管理容错机制，本身是对应急管理治理体系的有效补充，更是完善国家治理体系和治理能力的重要方面。构建应急管理容错机制的关键，在于鼓励各级政府领导干部在应急管理工作中锐意进取、勇于创新、敢于担当。应急管理容错机制是政府鼓励干部在应急管理工作中改革、尝试和创新的兜底保障措施。应急管理容错机制的主要功能是为改革创新者提供试错空间，缓解改革者在应急管理等工作中“只许成功，不许失败”的现实压力，加快政府从权力政府向责任政府转变。应急管理容错机制包含了允许试错、敢于认错、敢于纠错的政治理念。它适合作为“催化剂”投入到应急管理体制中，促进应急管理部门权责的一致性。

一、应急管理容错机制的内涵

根据突发事件的发生顺序，应急管理容错机制构建应在事前、事中、事后 3 个方面下功夫，形成事前容错、事中容错、事后容错的机制，从而落实“允许试错、敢于认错、敢于纠错”的方针。

（一）事前容错机制

事前容错机制是指在一定程度上允许误报的发生，不要因为害怕误报而错过遏制危机事件的最佳时机。事前容错机制主要表现在，面对超常规的风险因素，敢于发出预警信号，及时采取相关措施第一时间应对可能发生的突发事件，从而快速降低灾害影响。

政府和有关部门要保持高度的风险防范意识，在发现可能引发公共安全事件的风险因素时，应立即采取应对措施，加强排查。应对社会风险，政府要有“宁可信其有，不可信其无”的危机意识。

事前容错机制要给应急预警一定的试错空间，让其在发现风险因素后及时吹哨，避免错失良机。事前容错机制是应急管理关口前移和重心下沉的集中体现。

（二）事中容错机制

事中容错机制更多的是在紧急状态下为了减少灾害冲击所导致的人员伤亡和财产损失所采取的紧急处置措施。事中容错机制主要表现在，面对紧急状态，鼓励应急救援部门采取非常规措施和创新行动来第一时间应对不断变化的危机情况。

新冠肺炎疫情具有高度的可变性和不确定性。各部门不仅要按照常规工作流程和环节应对新冠肺炎疫情，还要依靠创新和非结构性手段灵活应对。这些没有经过实践和制度检验的非常规措施可能会出现错误。

因此，社会应以宽容的态度，鼓励应急管理部门采用新的方法进行应急管理和控制。只要是在宪法和相关法律范围内的应急管理创新，即使有错误也可以理解，并在事后予以追认潜在的合法性。事中容错机制往往是减轻人员伤亡和影响的关键所在，同时也可以减少不作为和乱作为的频发。

不作为常常演变为“寒蝉效应”，而乱作为则演变为“破窗效应”。寒蝉效应在区域应急管理实践中，表现为相关涉灾部门不作为的相互推诿和扯皮，甚至本该自身承担的应急处置职能因其担心应急实践中的不利后果，而采取不积极响应的态度和措施。破窗效应则在区域应急管理实践中表现为相关涉灾部门乱作为的越位，甚至出现应急组织内的混乱现象。

应急管理中亟需寻找一种机制，避免上述两种效应的发生。无论哪种效应发生，均会对应急管理的成效造成巨大破坏。乱作为和不作为是导致应急管理失灵的表现。

（三）事后容错机制

事后容错机制的最大作用就是总结经验，吸取教训，对重大突发公共事件的应对措施进行认真、理性的分析，并作为改进重大突发公共事件处置工作的典型案例，为今后应对和处置突发事件做好准备。

事后容错机制主要体现在，应急管理责任制的落实上。应急管理总是在不断地总结和反思中，应对未来的各类突发事件。各级政府部门必须加强责任落实，强调各级部门在突发事件中应对权力和责任的一致性。政府不仅要鼓励应急管理的创新者，而且要打击那些在紧急情况下不作为或乱作为的人或组织。

我国从 2003 年抗击 SARS 后开始构建以“一案三制”为核心的应急管理体系，到 2020 年新冠肺炎疫情后突发公共卫生应急管理体系的发展，体现了政府、社会组织和公众在重大灾害后的危机学习。全社会通过不断的总结经验和吸取教训，从而使得应急管理体系不断完善，应急管理效力不断提升，化解重大风险的应急效能不断彰显。

二、完善应急管理的容错机制的路径

目前，世界各国都在探索建立常态和应急相结合的治理体系。通过近年来对新冠肺炎疫情的应对，我国各级应急管理部门需要加快研究并着手建立有效的应急管理容错机制，为防范和化解重大风险提供坚实保障。提升的路径包括以下 3个方面。

路径一 ：各级政府部门利用大数据和区块链等现代信息技术，构建重大突发事件自动预警监测系统，让社会技术力量吹哨预警，取代政府分级预警审批程序。这一路径充分发挥了现代信息技术和广大人民群众两大重要力量。大数据技术可以根据利用智能算法和机器学期等方法，从海量数据中诊断出异常信号，从而为应急预警发布提供参考。区块链技术则具有防伪和矫正应急职能和平台管理碎片化的作用，这将倒逼多个应急管理链条上的相关政府部门在突发事件中有效作为。社会技术力量的参与可以弥补政府部门的不足，尤其是社会力量来自民间和基层，更加了解基层应急特征，其吹哨能够为政府开展下一步的诊断和决策起到重要作用，是事前容错机制的一种实际体现。

路径二 ：各级政府部门应更加重视信息作为治理资源的重要性，针对重大突发事件，完善网络言论的监督和引导机制，避免再次陷入“塔西佗陷阱”（即指当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事）。当前随着自媒体的高速发展，互联网扩大了信息传播的渠道和速度，同时也加剧了各类舆情的传播。尤其是当突发事件发生后，网络信息呈现爆炸式增加，一旦偏离事件的真实情况，往往会造成“信息瘟疫”扩散，传播速率甚至会超过正常真实信息。因此，重视信息治理是做好突发事件事中社会秩序和公众情绪的重要抓手。政府第一时间公布突发事件相关情况和政府应急处置措施，是当前做好事中容错机制的一个有效途径。

路径三 ：政府利用包容性治理和敏捷性治理，解决应对重大突发事件的公共政策终端失灵问题，进一步释放社会主体的治理效率。政府具有主导应急管理资源和救援队伍的天然优势，尤其是发生重大灾害后，政府主导下的举国救灾体制往往是减轻灾害损失和快速恢复重建的重要工具。这种举国救灾体制的优势在汶川地震和抗击新冠肺炎疫情中得到了有力的证明。政府进一步采用包容性和敏捷性治理措施，可以发挥社会力量优势。相比自上而下的举国体制而言，社会力量更多的呈现出自下而上的自组织特征，可称之为举民体制。社会主体更加了解基层情况，有利于应急管理效能的进一步发挥，可称为事前、事中和事后容机制的一种有效补充。