《城市与减灾》| 李雪峰：国家级“应急使命”系列演练的经验与启示

李雪峰，中共中央党校（国家行政学院）应急管理教研部教授、博士生导师、中国应急管理学会常务理事。主要研究领域为公共安全与应急管理、应急领导力开发与应急演练。先后主持国家社会科学基金项目“中国特色御灾模式研究”、“跨区域应急协同机制研究”等课题。主编《公共安全治理新格局》丛书、《应急演练指南》丛书，著有《中国特色公共安全之路》《应急管理通论》等著作。

2021年5月14日，国务院抗震救灾指挥部办公室、应急管理部、四川省人民政府联合举行“应急使命·2021”演练 ；2022年5月11日，国务院抗震救灾指挥部办公室、应急管理部、甘肃省人民政府联合举行“应急使命·2022”演练。这两次演练均取得了良好成效。不论从完善国家级演练的视角，还是从为各地应急演练提供借鉴的视角，其经验做法都值得总结研究。

一、若干背景

2021 年和 2022 年以抗震救灾为主题的“应急使命”系列演练是在应急管理部成立后三年的演练实践与探索基础上进行的。

2018 年 6 月 24 日 至 27 日， 应急管理部首次组织国家级演练，与云南省组织了“‘担当 -2018’地震救援实战演练”。演练模拟了发生里氏 7.0 级地震，造成建筑倒塌、大量人员被埋压、 道路交通阻断、通信设备损坏与公网瘫痪等场景， 演练科目涵盖启动部省应急响应、救援队伍拉动、 生命迹象搜索、狭小空间救援、大面积坍塌构筑 物破拆、高空救援、深井救援、危化品车辆事故救援等。

2019 年 6 月 20 日，应急管理部与江西省组织、中国安能集团参加，在长江九江段举行“2019年长江中下游抗洪抢险实战演练”。演练聚焦工程抢险，设置针对水毁道路、堤坝漫溢、管涌、崩岸、滑坡、决口等险情应对科目，着力检验了信息化条件下人才、技术以及多种装备的合成救援效能。

2020 年春，应急管理部通知要求各地在常态化疫情防控中抓紧抓实当年应急预案演练工作，在风险隐患分布集中的地区或领域开展跨部门、跨行业、跨区域的综合性应急演练，并对演练组织、评估整改等提出具体要求。

上述演练与通知表明，应急管理部注重开展应大灾抢大险的综合演练，注重应急处置央地协同、队伍拉动与现场抢险救援，认识到演练的评估整改与示范带动作用。2021 年和 2022 年“应急使命”抗震救灾演练延续了上述认识和做法，并在组织实施与评估改进方面做出新的探索。

二、“应急使命”系列演练的特点

两次“应急使命”演练的目标与场景设定、组织与实施方式有所不同，但仍有一系列共性特点。

（一）目的目标 ：重实战、多目标

两次演练都注重从实战需要出发设定场景，按照实战指挥、实兵投送、实地展开、实际处置要求组织实施。两次演练分别模拟四川雅安和甘肃张掖发生 7.5 级地震，突出灾害先期处置及重点灾种灾害、重大基础设施、重要民生目标的抢险救援行动。

其中，2021 演练突出“三断”（断电、断路、断网）极端条件和复杂救灾任务下的巨灾应对工作，2022演练着重探索高原地区和高寒条件下救援力量运用、技术战法创新和综合保障方法。

演练规划注重全面发挥应急演练的功能，着力实现联合性、检验性、引领性目标。演练注重央地、军地、政社各方面力量的联合应对 ；注重通过演练检验预案的适用性，检验应急指挥体系和救援队伍响应能力 ；注重通过演练引领各地应急演练工作，宣传普及灾害防治知识，夯实全社会防灾减灾基础。

2、参演主体 ：全层级、多主体

两次演练都重视多指挥部联动，包括各有关指挥层级。2021 演练包括国家、省、市三级抗震救灾指挥部，2022 演练包括国家、省、市、区四级抗震救灾指挥部，中央军委与西部战区联指中心参加两次演练。

两次演练着重于技术救援与协同应对，都有多方面救援力量参与。演练都包括国家综合性消防救援队伍、解放军和武警部队、安全生产、工程、医疗、电力、通信等社会应急力量。2022 演练还增加了铁路、公安、环保、气象等专业应急力量。两次演练分别动用了五千、六千人的各类应急力量。

3、场景设计 ：多场景、多场地

两次演练所设定的场景都着力反映大震巨灾的真实情况，且各有各的特点。共性场景包括建筑倒塌埋压人员搜救、基础设施抢修、伤员救治转运、受灾群众安置等。2021 演练场景还包括地铁停运、高层建筑火灾、危险化学品储罐火灾、燃气泄漏、水坝开裂、尾矿库溃坝等次生灾害。2022 演练结合当地灾害特点和高原高寒环境，构建了西电东送、西气东输、中欧班列事故，雪山中人员与高山峡谷景区游客遇险，矿井事故、机场设施损毁、铁路隧道坍塌、水电站险情等场景。

两次演练都安排了多演练场地。这既是实战化场景设置的需要，也能够最大限度扩大参演范围。2021 演练在雅安市雨城区设主演练场，在成都、攀枝花、乐山、阿坝、甘孜、凉山等 6 个市（州）设分演练场。2022 演练在张掖市甘州区设主演练场，在嘉峪关、酒泉、金昌、武威等 4 个市设分演练场。

4、演练实施 ：多环节、多科目

两次演练都采取多环节组织方式。一是总体上分为预演和总演两大阶段，二是演练内容包括拉动检验、指挥演练、综合演练 3 个环节。前者体现练与演的结合，后者体现应急处置救援的主要环节。

两次演练都着重检验现场救援能力，设置一系列高难度演练科目。2021 演练设置 26 个演练科目，2022 演练设置18 大类 41 个具体演练科目。其中，2021 演练应用卫星遥感技术、大中型无人机空中勘察等技术实时获取灾情，运用通信卫星、无人机、地面卫星便携站构建“空天地一体”应急通信系统，运用水面浮桥、铁路公路保障地面交通，利用各型飞机成建制模块化空投空降人员装备，动用地质雷达、成像雷达、音视频生命探测仪等搜救建筑废墟深度埋压人员，应用基站定位技术、通过手机信号定位被困人员，启用模块化医疗方舱组建移动医院。

2022 演练也使用了各型模块化、标准化、轻型化、智能化应急救援装备，实施了多架航空器编队作业、投送物资、转运伤员，应急救援装备体系化科技赋能得到充分展现。

5、演练评估 ：以评促演、促练

两次演练都注重演练评估工作，相比较而言，2021 演练受疫情防控限制较少，评估要素更全、效果更突出。这次演练评估由中国地震搜救中心主导，组织了 120 人的评估组。评估组编制 200 页的演练评估标准，分为多个小组，深入到各级指挥部和救援队伍中全程跟进评估。尤其是在预演过程中，评估组认真评估预演行动的效果，即时为参演者提出改进意见建议，在客观上发挥了以评促练的作用。演练结束后评估组结合体制机制、管理体系、预案等方面的缺点不足，撰写了演练评估报告，提出了改进的意见建议。

6、演练后整改 ：以点带线、带面

两次演练都重视以点带线（地震应急）、以点带面（综合应急）。以 2021 演练为例，当年 6 月 1 日，国务院抗震救灾指挥部办公室、应急管理部、四川省人民政府召开“应急使命·2021”抗震救灾演练总结评估视频会议。会议在充分肯定演练促进指挥协调机制的磨合顺畅、军地力量的协调联动、救援能力的有效提升、新技术新装备的检验应用等成效基础上，也指出演练暴露出部分人员对大震巨灾后果的严重性、救援的艰巨性认识不足，各级抗震救灾指挥部职责范围不够清晰，基层应急能力总体偏弱，“断、乱、慢”问题解决还有差距，应急预案针对性、可操作性不强等方面的问题。

以点带线方面，上述会议要求加强演练成果在防灾减灾领域的转化运用，及时整改落实演练中发现的问题，把形成的经验启示转化为抗震救灾的制度成果，抓紧完善现场指挥协调机制、重特大地震灾害预案、应急指挥通信保障预案、航空铁路输送装载携行标准和部省联合组织演练规范等。

以点带面方面，上述会议强调以演练促进综合应急准备工作，要求建立常态化应急演练制度，坚持每年开展省市县各级综合演练，进一步完善预案、磨合机制、锻炼队伍。

三、进一步提升国家级应急演练效能的建议

上述分析归纳表明，“应急使命”系列演练已经形成一整套行之有效的做法，初步形成符合实际、特色明显的演练模式。考虑到我国灾害事故多发频发、风险日益复杂难控的形势，由应急管理部门推动实施的年度国家级灾害事故演练有望持续开展下去。为充分发挥演练的综合效能，今后国家级应急演练可在如下方面作出提升改进。

1、确立制度基础尽快建立国家应急演练制度

应急管理部成立后牵头推进的几次大演练表明，开展以应对重大风险与巨灾为主要目的的国家级演练示范带动性作用明显，应当常态化开展下去。可以说，建立国家应急演练制度的时机已趋于成熟。在这方面，要深入总结以往经验，也可以借鉴有关国家经验。

例如，美国汲取卡特里娜飓风应对教训，在 2006 年《后卡特里娜飓风应急管理改革法案》中要求，“联邦应急管理署署长应定期但不少于每两年进行一次国家演练”。又如德国自 2004 年起，每两年左右开展一次国家级应急演练，即“跨州危机管理演练”。德国为此制定《国家战略危机管理演练指南》来详细指导如何跨州演练。

具体而言，我国可以政府规章方式确立国家级应急演练制度，对演练的预算来源、计划准备、组织实施、综合保障、评估改进等方面作出规范要求。

2、夯实短板弱项以演练带动全方位应急准备

就“应急使命”系列演练而言，为更好发挥演练的全方位带动作用，可考虑加强如下方面。

一是以演练带动重大安全风险的认识与评估研判。演练的第一个逻辑环节是风险研判，完整的演练活动应当以风险研判为起点。例如，美国联邦应急管理署强调，国家级演练要以真实事件为基础。在准备 2020 年美国国家级网络安全事件演练之前，演练组织方举办了网络安全研讨会，着重研究从已发生的网络安全事件中汲取经验教训。我国“应急使命”系列演练的组织团队也可在演练前就有关风险进行深入探究，既是为了把握风险表现与趋势，也能为后续的演练场景设计奠定基础，还可达到通过风险研究成果学习使有关各方提高对重大风险形势认识的目的。

二是以演练带动预案体系建设。演练对预案体系建设的推动作用，可体现在演练前、中、后的各个环节。演练前，有关部门和有关地方可先行审查应急预案、应急处置手册等，必要时加以修订，并开展预案培训活动。演练中，参演各方应尽可能按照应急预案要求实施演练。演练后，要评估各级各个方面预案之间的衔接状况，及各个预案的针对性、实用性与可操作性，对预案的完善提出具体意见建议，上级主管部门则需要对后期预案修编情况进行督促检查。总之，要使应急演练真正成为熟悉预案、检验预案、完善预案的重要工具。

三是以演练推动指挥能力提升。巨灾应对中，应急指挥体系复杂、灾害场景复杂多变，发挥枢纽与核心作用的指挥系统面临巨大挑战。因此对应急指挥体系的训练十分必要，而这也是以往“应急使命”系列演练的弱项。

其实，有关国家都非常重视指挥演练。德国跨州演练以指挥演练为重点，每次演练都要启动几十个应急指挥部协同参演。美国国家级演练也强调要依次开展指挥层面的桌面演练，以及模拟仿真的指挥功能演练。

“应急使命”系列演练尽管定义为综合演练，其中包括了指挥部信息流转、研判决策等环节，但实际上演练对指挥体系的挑战不高，基本处于走流程的层次。而这显然无法有效回应现实需求。今后的演练可在救援现场实战演练之前，专设相对独立的指挥演练环节。该环节要给指挥部提出形势研判与处置决策的难题，切实使参演指挥部成员得到考验与锻炼。

四是以演练推动危机沟通能力提升。在全球化与全媒体时代，危机沟通在突发事件应急处置中的作用越来越大。德国跨州演练会安排一个模拟电视台，在演练全过程中不断发布有关信息 ；会设立新闻发布与记者采访等环节，提升演练的实战性。而现行“应急使命”系列演练都没有专门安排新闻发布会及其他危机沟通环节。今后演练应当逐步加大危机

沟通的环节，特别是要增加应对复杂舆论态势的内容。此外，这部分演练内容可以跟指挥体系演练结合起来。

3、着力开拓创新探索更为有效的演练模式

依据演练目的，应急演练包括展示性演练、检验性演练、研究性演练等不同方式。当前“应急使命”系列演练的展示性成分过多，而检验性、考核性不强。今后应着力探索更为有效的演练模式。

一是逐步弱化展示性演练。首先应当看到，展示性演练绝非一无是处。为了开展好一场展示性演练，演练预演阶段就是某种意义的检验性演练，提升演练能力的目的是通过多次预演实现的。此外，展示性演练还具有科普宣教与示范带动的功能。这表明展示性演练在今后一个时期内仍将作为一种重要演练方式存在。但是展示性演练往往追求表面操作的

完美，也容易滋生形式主义，适当淡化是必要的。

二是加大检验性与研究性演练的成分。相较于展示性演练，检验性演练与研究性演练更能够体现高标准严要求，对于探索解决应急难题的价值更大。今后，可在展示性演练基础上，进一步侧重于开展检验性演练，把演练与考核有机结合起来 ；还要探索开展研究性演练，切实研究巨灾与复合性系统性风险条件下如何更有效应对非常规灾害事故。

三是探索各种演练方式的融合使用。今后可尝试开展融研究性、检验性、竞赛性、展示性演练于一体的应急演练方式。作为研究性演练，指挥演练环节要提出系统性风险形势研判或协同处置救援的难题供指挥部研究解决 ；作为检验性演练，应力推无脚本演练，对参演团队进行严格演练评估，检验有关方面的应急准备状况与应急处置能力 ；作为竞赛性演练，可以在演练中融入对各参演团队的竞争性考核环节，实行差别化奖励 ；作为展示性演练，可延续以往经验，在演练后期开展一场或多场以科普宣教为主要目的的演练环节。