军民融合是国家为协调国防需求和经济发展而推进的一项重大举措。习近平主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团全体会议上提出,把军民融合发展上升为国家战略。这意味着未来在各个领域进行深度军民融合将成为国家重点推进的内容之一。2016年3月17日,我国发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,其中提出为推进军民融合的深度发展,要建立国防科技协同创新机制,加快军工体系开放竞争和科技成果转化,引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域等, 这对科技领域的军民融合提出了具体而又艰巨的任务。
就我国军民融合的现状来讲,我们在理论和经验上的积累都还较为薄弱。研究诸如美国、欧盟成员国、日本等军事科技强国如何建立军民融合的科技协同创新体系,以及如何在全国范围内实现包括民营高科技企业在内的多种社会资源的优化组合,不但能为我国构建基于本国高新技术核心竞争力的国家安全体系提供重要参考,更能为我国军民融合战略的具体实施提供借鉴和依据。
一、国外军民技术转移和协同创新的具体做法
1.美国
美国军民融合的全面展开始于20世纪90年代初,其目标是要是建立军民一体化的国家科技国防工业体系,在保障国防能力的同时协调经济的发展。国防技术转移是美国国防工业军民一体化的重要组成部分。但是美国的国家技术转移并非在20世纪90年代才开始,事实上早在19世纪60年代左右就已经开始。1962年,美国国家航空航天局(NASA)成立“技术应用计划”,通过多种方式促进太空技术在公共和私营部门的应用。军民一体化进程展开后,美国通过推出多项技术转移计划、实施法律保障以及增设相关机构等措施对国防科技技术的转移进行了系统完善和加强。
(1)推出多项技术转移计划
冷战中巨大的消耗使美国政府认识到,科学的繁荣并不是技术与经济繁荣的充分条件,只有科技成功投入运用,并在生产领域发挥作用,才能实现科学技术的真正效益,而这一过程正是科技转移的过程。为此,美国政府增加了一批战略 性的大项目以及技术转移计划来带动国家整体的科技研发活动,促进国防和私营部门科研成果的相互转化。
为帮助小企业迅速成长,使得大企业降低技术开发成本并发挥大学、实验室等单位的科研优势,1990年,美国商务部下属的国家技术研究院 (NIST)设立了“先进技术计划”(ATP)。该计划是美国为刺激经济增长和创造就业机会而开 展的产业政府合作计划,目的是鼓励企业投资于高风险但商业潜力大的新技术。
“再投资计划”(TRP)是美国国防领域内大规模开发军民两用技术的计划,该计划于1992年提出,在1993年正式实施。TRP计划使得一些并非完全军标的军民两用技术也能够得到再投资计划的支持。这种做法一方面能得到低成本高性能的军用新技术,一方面又能将国防技术转移到民用市场推动国防企业军转民,最终实现国家国防工业基础军、民品生产一体化。
类似的计划还有1994年设立的“小企业技术转移计划”(STTR),1997年开始实施的军民两用技术计划“两用应用计划”(DUAP)。2002年8月15日,国防部向布什总统和国会提交了2002年《国防报告》。在这份报告中,也提到了从私营企业中吸收先进技术,来提高军事科技应用的时效性,以及降低军事科技应用的成本。2012年10月4日,美国国防部技术转移工作小组出台了《2013—2017未来五年国防部技术转移战略与行动规划》。国防部下属的国防部技术转移工作组就军民一体化中技术转移与协同创新提出了新的措施和目标,就未来五年如何改进、简化技术转移工作流程和提升技术转移效果进行了长远规划和顶层设计。
(2)技术转移中的法律支持
为配合国防科技和民用科技中的先进技术相互转移的顺利进行,美国还颁布了多项促进科技 创新、转移的政策法律,推进科技制度的创新。 其中有一些法律的出台是早于美国军民一体化的全面展开期,但是这些法律对后期国防技术的转移有深远的影响,例如《联邦技术转移法》。
为了以产、学、官结合的方式协同合作促进技术转移和技术创新来确保美国技术的世界领先地位,《联邦技术转移法》在1986年10月20日由美国总统正式签署。为将技术转移上升为国家竞争力高度,美国1989年又出台了《国家竞争力技术转移法》。
这两部法律是美国早期关于国防技术转移的法律。20世纪90年代美国全面展开军民一体化进程后,政府又相继出台了更为具体的法律来促进和保证军民科技的相互转移。
《小企业技术转移法》于1992年出台,是美国政府进一步加强小企业的技术转移与开发的法律。事实上,《小企业技术转移法》是STTR的发起者,是美国军民一体化进程展开后较早的一部包含具体转移计划的法律。除此之外,《国家合作研究与生产法》于1993年通过,其主要内容是允许企业在生产活动中进行合作。该法律的出现使得企业间在研究发展中的自主性大大提高,有利于提高非政府拥有的企业和研究机构的技术转移和协同创新。2000年,《技术转移商业化法》出台,对技术转移成效起到了监督作用。
奥巴马于2011年10月28日签署了名为《总统备忘录——加速联邦实验研究的技术转移和商业化以支持高速增长的商业》的文件,其中对军民一体化做出了新的指导,强调必须加快军民一体化,促进商业化。
(3)增设相关机构
美国在政策、法律的支持下,不断推进军事科技进步,国防科技转移。在联邦政府的牵头下, 建立了一系列推进国防技术转移的机构部门。其中较为典型的是国防技术转让办公室(OTT)和技术转移计划(DTTP)。
国防部于1993年设立了OTT,专门负责国防部的国内DTTP,制定技术转移和两用技术政策, 协调技术转移相关的科技信息收集与传播工作。在国防部指导下,各个兵种负责自身技术转移政策的制定与执行。国防部所属联邦实验室是最主要的基层技术转移工作执行者。联邦法律和国防部政策详细规定了联邦实验室及其科研人员的技术转移责任,以及每个联邦实验室都必须设立技术转移办公室。
新的技术转移中心在亚利桑那州立大学企业改革与创新组成立。它的目标是促进国防实验室技术转移为商业市场应用,特别是两用技术以及商业和军用市场。
2. 欧盟成员国
欧盟作为欧洲国家层面的联合体,欧盟汇集了英国、法国、德国、意大利等众多军事强国, 但是由于欧盟各个成员国之间仍然具有一定差异性,每个国家均有各自的实际国情,因此这些国家具体的军民融合道路都有其独特的背景和措施。选择英国、法国和德国这三个在欧洲相对具有代表性的国家,分析它们在军民融合的过程中如何促进国防技术的转移和协同创新的。
在英、法两国的军民融合历程中有两个特点相对明显的阶段,一是20世纪80年代到90年代初, 冷战结束前后,英、法两国对其国有国防工业企业私有化;二是在冷战结束后逐步开始一直持续到如今的以军民科技融合为主题的军民融合阶段。英、法两国的国家科技的融合主要发生在军民融合的第二阶段。
(1)国防科技与民用科技的相互转移
为融合国防科技和民用科技中的尖端技术, 英国于1991年成立了国防研究局(DRA),后期该局被扩展为国防鉴定与研究局(DERA),该机构的主要任务是统筹政府国防研究以及对及时地将政府国防科技向民用方向转化。1993年英国将该结构按商业模式运行和管理,私营企业或者个人都可以对其委托研究项目。该局通过很多途径来促进国防技术的转移。首先它向工业企业界出售它的科技专利,向符合条件的企业发放专利许可证。其次,它推行“引路人(Pathfinder)” 等几项计划力图尽早地将DERA的研究计划向国防企业公开,以争取和这些国有或私营的企业合作。
英国军民技术转移的另一个重要机构是国防部的国防技术转化局(DDA)。该局成立于1999年, 现设于国防部武器装备与保障总署之下,其主要职能包括:调查、评估、选择私营高科技公司掌握的高新技术,将民用技术转化为军用;加强与私营科研机构的合作,尽可能多的与之签订科研合同;鼓励有实力的私营企业开发军民两用技术, 并予以适当资助;开展“公私合作”,将民企投资引入国防科研领域,利用民企的成熟技术和经验提升国防资源的利用效率。
除此之外,还有很多科技中介机构服务于国防技术的转移,包括在全国各地建立的200多个地区性“企业联系办公室”,负责促进当地企业与大学、研究机构以及金融机构等的联系,促进技术成果的快速转移;除此之外,还包括各大学科技成果转化中心、科技园、专业协会等。
法国政府和国防工业界十分重视军民两用技术的双向转化和利用。一方面,在利用军用技术开发民品上为工业部门提供诸多方便。如对于同一工厂同时开展军品和民品生产,除国家安全方面的限制和军用规范外,法国政府没有设置法律条例和会计制度上的障碍,这样就为一些国防合同商利用研制军用产品的核心技术开发民品创造了条件。另一方面,重视将民用技术应用到军事系统中。为保证民用技术向军用的转移,法国国防部在采办过程中,尽量采用民用标准和产品, 该原则不仅体现在零部件和技术发展上,还成为了合同商业务工作的根据。
此外,法国还通过推进一些合作项目促进军民技术的相互转移。例如,2001年,法国国防部和研究部签署了一项科技合作协议。协议的中心内容是加强两部科技交流的组织工作,并要求设立一个常设机构,加强科技计划合作。
(2)开发军民两用技术
英国国防部将两用技术的开发作为一项战略规划进行推广,加大两用技术的开发力度。目前, 国防部已开展的两用技术项目包括:国防部与贸工部联合投资开发航空领域的军民两用技术,前国防鉴定与研究局承担的贸工部民用航空研究与技术验证计划以及国防部主持的国防部与贸工部联合科研计划。两用技术的发展给具有军民两用性的军用技术向民用部门转让带来了可能。为此, 英国国防部十分重视两用技术的转让,主要通过将科研成果解密后在国防研究信息中心定期向社会发布、与贸工部签订转让协议等进行。
法国的许多国防高技术是通过发展军民两用技术实现的。法国国防部武器装备总署下属的武装力量系统和前景局具体负责两用技术的研究和规划工作,通过制定有关政策和设立大型计划来推动军民两用技术的发展。法国历来比较重视高技术的研发,出台了各种政策鼓励军民两用高技术研发。
从1991年开始,法国政府实施了国家大型技术计划,宗旨是确保法国高技术产业在国际上的领先地位。这些大型技术计划包括“航天计划”“航空计划”“核能计划”和“电子、信息和通信计划”, 其中大量的技术是军民两用技术。
二战后由于德国政府放弃了追求军备独立, 无意建立独立的、完全为军备订货服务的国防工业体系,一直到冷战结束,德国的国防科研和军工生产也几乎全部由民间企业、地方科研机构和高等院校承担,这样的军备供需关系使得德国的国防工业科技基础和民用工业科技基础不像冷战后的英美国家那样有较大的分离。但德国在引导国防科研和民间科研的合作以及促进民企进行国防科研方面依然有值得我们借鉴的地方。
(3)保证科研投入,激励民企进行国防科研
德国作为二战的战败国,战后其国防工业被战胜国的“瓜分”。但是,经过战后一段时间的发展, 德国的国防工业再次迅速崛起并在很多尖端领域达到世界一流水平,这在很大程度上得益于国家对科研的大力投入。通过分析英、法、德三个国家的科研投入可以很直观的找到重要原因,见图 1。
单位:亿美元 ,以 2010 年美元不变价格计算
图 1 1981 - 2010 年英、法、德科研投入
如图1所示,德国科研的投入总量远超英国和法国,其科研投入的增长速度较英、法也明显较高。正是这种政府对科研的大力投入的支撑下, 德国的工业科技,包括国防科技,才有能力在战后迅速恢复并崛起。20世纪90年代以来,德国在国防预算不断削减的情况下,仍将国防科研工作放到优先地位, 使国防科研费保持一定规模和相对稳定。与装备采购费大幅度削减的情况不同,国防科研费的减少只是少量的。但除个别年份外大体上每年仍保持27亿—30亿马克的数额(1990年最高,达33亿马克)。在1996年的国防预算中,国防科研费又有回升,约为 30.95亿马克(1995年为27.55亿马克)。这一情况表明,德国国防部在国防预算 减少的形势下为保证国防科研工作所做出的努力。
(4)引导科研合作,推进军、民科技转化
德国政府和军工企业强调发展军民两用技术, 重视军民两用技术的相互转换和利用,并给予资金支持。德国政府认为大力发展军民两用技术, 是大量节省研制生产费用、弥补国防科研经费日益短缺的重要途径。目的是使武器装备的发展植根于整个国民经济和科研基础之中,充分调动各行各业的积极性、主动性、创造性,充分发挥全社会的科技和生产优势,加快新技术在军品开发和生产中的运用,缩短武器装备的研制周期,促进国防产业的蓬勃发展。
3.日本
作为二战战败国,日本军民融合的道路和德国有很多相似之处。由于其国防工业基础和民用工业基础在战后就开始高程度的融合,日本后期的军民融合主要是在科技创新和技术转移层面。通过科技创新和技术转移,发展通用技术,以及实现民用技术向防卫领域应用,都是军民融合发展的重要体现。对于以科学技术起家的日本来说,科技创新和技术转移是军民融合甚至国民经济发展中的重中之重。日本投入了大量的军费及科研经费,重视科技创新和技术转移,使得日本军民融合发展水平达到了很高的程度。具体来说,日本主要通过以下几个方面促进国家科技的转移和创新。
(1)鼓励技术创新
日本一直重视科技在发展中的作用,坚持通过在科学技术与生产领域的技术创新,来巩固军民融合发展。日本在技术发展上长期坚持自主、扩散、扶持三项原则。
技术自主是指在生产领域能够尽可能的使用本国独立的技术。日本在战后曾一度成为世界上最落后的国家,其科学技术和生产能力都处于世界最末位,甚至基本的工业生产都要依赖于其他国家。所以在恢复和发展中,坚持技术国产化成为了日本的一项长期战略。
技术扩散是指优秀的技术通过技术转移,拓展到各个领域或生产企业,同步地提升整体科技研发水平。最早这一过程是美国在援助日本期间发生的,美国的先进技术转移推动了科学技术在日本国内的扩展,日本科学技术水平全面地提高。日本国家方面还建立了“技术高速公路”,来推动技术扩散的进行。
技术扶持是最基本且最直接的对科技发展的支持。日本政府对有能力创新和开发新技术的企业和研究机构,都进行大力的扶持。为保证日本企业能够在技术引进和技术开发中真正受益,减小引进和开发风险,日本政府除了直接扶持和保障企业之外,还密切监控经济运行,来减少技术投入实际运行中可能发生的风险。
(2)法律支持
为了推动和保证军民技术的相互转移,日本通过了一系列的政策、法律文件。
1970年,日本颁布《国防装备和生产基本政策》。该政策成为促进日本军用装备生产的基本方针。该政策明确指出要最大限度利用民间企业的技术开发能力。
1985年,日本政府制定了《促进基础技术开发税制》。该税制中制定对多项基础技术的开发实施资产免税。这表明产业政策转向强调以尖端技术为中心发展的转变,明确提出以高科技产业为先的方针。
1998年12月,日本颁布《新事业创出促进法》。该法律对中小企业技术创新研究计划做了具体的规定,主要规定了国家每年要制定针对中小企业用于与开发新产业和新技术相关的补助、委托费等资金的预算,并将这些资金提供给符合条件的中小企业。
1999年3月,日本制定《中小企业新视野活动促进法》,规定中小企业和行会指定经营革新计划,获得政府认可后,可获得融资和税收方面的援助。
2008年5月,日本众议院内阁委员会通过了《航天基本法》草案。该法案允许日本将太空用于“防卫性”军事目的。由于此法案的出台,刺激了一系列的高新尖端科技的研究和开发。未来日本将在三军主战兵器、导弹防御、航空航天甚至核武器等军事技术领域保持领先地位,高精尖端技术创新能力进一步提高。
(3)设立日本大学专利技术转移组织
1998年,日本出台了促进大学范围内和技术相关的研究成果向民间企业转移的相关法律,即经济产业省和文部科学省所管的《大学等技术转移促进法》,这部法律促成了大学专利技术转移组织(TLO)的建立。这部法律通过TLO组织使得“产学合作”成为社会普遍认同的跨界协同科研形式。
TLO实质上是一种技术转移组织,通过大学的研究平台和企业间的积极协作,实现大学—企业间技术转移。在1998年TLO法颁布后,从一开始的4家发展到遍布全日本。日本的大学组织充分认识到中小企业对于“产学合作”以及技术投 入实际应用的重要性,故更加重视和中小企业的合作。同时,中小企业也认识到高校等研究机构对其提高技术水平和产品质量有着很大的利用价值。所有 TLO成为引导日本企业技术创新加快技术转移实现中小企业企业发展的良好工具。
二、总结与启示
总的来看,冷战结束后世界各主要国家为了降低国防成本、吸收民用领域先进科技成果、相继实施各具特色的政策措施、推进各国科技领域的军民融合。从国际视角看,军用和民用高新技术之间的转移、融合、促进的发展趋势日益加强, 军民双向技术转移和军民两用技术研发已成为当下国家层面实施军民融合的必然选择。
通过一系列的技术转移计划、法律政策以及补充相关转移机构美国建立了较为完整的军民科技转移体系。美国这种以具体的转移计划为引导, 并用相应法律做保障的做法极大的促进了其军民科技转移的顺利实施。通过层次清晰的转移计划, 美国较为成功的调动了各个层面的机构的积极配合,这对我国有很强的借鉴意义。
尽管欧盟各个国家的国情不尽相同,但它们在科技领域的军民融合道路也多有相似之处。英、法两国军民融合的重要一步是军企的私有化改革。通过将民间资本引入国防生产与科研,充分利用市场的力量推动军民科技的相互转移。多层次的国防技术转移机构确保了民企对国防需求信息的充分了解。政府引导下的市场力量使得英法国家军民科技转移颇为成功。
德国和日本都是二战战败国,战后军事工业发展路径在很大程度上均依靠调动民企的积极性来完成的。通过政府资金投入的保证,民企获得足够的订单;通过政府采购,民企积极开发军民两用技术。同时,日本还效仿美国,通过相关法律及转移计划来保证中小企业参与军民协同创新的积极性。
通过对上述几个国家在军民协同创新与技术转移方面的不同做法的分析,对我国国家科技领域的融合我们可以得到如下启示:
1)以重点项目规划为依托实施具体技术转移。
根据装备建设和国家经济发展的需要,在重点领域选择一批具有重大战略意义的军民两用技术, 纳入国防科技计划,力求以更高的效率实现军民技术的双向转移。军民两用计划的制定、项目的选定与发布、项目的研发管理等均应该尽量公平、透明,使民企有足够的动力和热情积极参与。
2)通过完善法律体系、出台配套政策保证科技的融合。
就我国现实情况而言,我们应从两方面着手:一是修订已有法规或政策中不再适合现有军民融合情景的条款,尤其关于军民科技融合的特别条款。为民营单位进入国防科研领域提供法律上的保障。二是完善科技领域军民融合的专项法规,尤其在科技成果转化、军民通用标准等方面应形成上下衔接、系统配套的法规体系。
3)推进相关转移机构的建立和完善。
建立多层次、多方参与的科技转移体系和场所。从国外这些国家融合的发展道路来看,军民融合发展是需要国家层面的大力推动,更多的是国家行为, 不是市场经济的自然产物。因此科技领域军民融合的顺利实施必须依托多层次的发展协调机构。我国应建立国家、部门和民间三层次的科技融合结构体系,采取国家顶层推动、部门横向联合、国家科研单位和民间组织共同实施的做法,来保证科技领域军民融合的顺利推进。
（来源：吕景舜 赵中华 李志阳。原文载于卫星应用微信公号，已获授权转载）
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