安全监管必须始终遵循法治思维

此前，笔者曾在《中国安全生产报》等媒体发表文章，提出安全监管应明权晰责，把握好工作的着力点和落脚点。安监执法人员必须成为执法专家，不能盲目要求实现专家化，也不能成为企业的安全员，更不能把主要精力和工作重点放在为企业查找隐患上。但随着当前事故发生尤其是事故究责力度的不断加大，各级在持续加大重视程度的同时，也要求安监执法向专家化、精细化延伸。这样固然能帮助企业发现并排除事故隐患，但却不利于“两个主体责任”尤其是隐患排查长效机制的建立。在当前安全生产形势十分严峻的情况下，安全监管工作必须始终遵循法治思维，通过科学、规范、快捷的渠道，将各级对安全生产工作的重视和人力、物力、精力的投入，及时有效地转化为实实在在的效果。

一、安全监管必须尊重内在规律

安全监管工作的最终目的，是减少和杜绝事故发生，这毋庸置疑。但事故能否减少和杜绝，并不单纯取决于政府部门的安全监管力度，更多是看企业是否真正履行了主体责任，是否像关注质量、销售、利润一样关注安全生产。也就是说，政府部门安全监管工作的根本任务是督促和规范企业履行安全生产主体责任，再由企业按照主体责任要求去排查问题隐患，从而实现减少和杜绝事故发生的最终目的。但在工作实践中，有不少人只关注结果而忽视过程，认为不管采取什么措施，只要不出事故就行。所以，企业不重视安全生产政府就替它重视，企业不会抓安全生产政府就替它抓，甚至以经济下行、招商任务为由，提出要企业抓生产，政府抓安全。这些认识和做法看似合情合理，但却不合法，更严重背离了安全监管工作的内在规律。纵然能取得一时之效，也势必会付出代价。

近年来，每每某地发生重特大事故，都要组织全行业甚至全国范围内的大检查、专项整治，有的不惜以行政命令要求全行业停产整顿。先不说此举是否会有国家赔偿的风险，仅就这种“运动式”整治可能产生的效果看，看似是一人生病人人吃药，起到了全面预防作用，实际上可能连头疼医头的最基本效果都发挥不了。从事故发生的原因看，从业人员的违章违规操作是最主要原因。在众多未发生事故的企业看来，有的企业之所以发生事故是因为存在这些低级错误，在自己企业不可能出现，加上普遍存在的侥幸心理，导致这些大检查根本没有引起足够的重视。当前，不少地方出台了购买社会专业服务等方法措施，由政府花钱聘请行业专家上门为企业查找排除隐患，有的已经作为成功经验进行推广。但必须认识到，事故发生的原因主要包括物的不安全状态和人的不安全行为。行业专家上门为企业查找隐患，绝大多数是靠业务知识查找设施设备等硬件上存在的隐患，很难能及时发现从业人员存在的不安全行为，而人的不安全行为恰恰正是发生事故的主要原因。即便设施设备再安全可靠，人的一个细微违章操作就可能导致事故发生。如何提高人的安全意识和防范技能，显然不能靠行业专家，只能靠各级尤其是企业组织的安全教育培训，而这正是企业当前普遍存在的短板。如果把人的安全行为和设施设备的安全状态比作企业安全生产的两条腿，当前已是明显“瘸腿”，而且有日趋严重之势。

当前，各级对安全生产工作的考核标准是以控制指标为主要内容，即事故起数和事故死亡人数，还有等级事故的“一票否决”等。这种量化考核固然利于执行，操作也简便，但“唯数字论”也产生了相当的负面影响。毕竟，指标不能真实全面地体现安全生产尤其是安全监管工作的全部，把数字指标作为“指挥棒”，难免引领各级就数论数，在数字上做文章。安全生产和经济发展有着必然联系，事故发生与GDP的关系也得到普遍认可。虽然这种关系也不够全面，但一方面是经济总量的快速增长转型，一方面又要求实现安全生产指标的“双下降”，显然有些勉强。我们曾经承诺不能先污染再治理，但在经济发展、社会稳定等问题面前，环境保护和安全生产工作一样，都难免要为之让路。另外，“大安全”下的指标体系和“小安全”的安全监管无法对接，也让数据指标失去真正的考量意义。例如，各级安监部门负责统计的数字指标包含道路交通、海上渔业、工矿商贸等多个方面，其中道路交通又占绝大部分。虽然安监部门同时承担同级政府安委会办公室职能，但却无法对道路交通、海上渔业等领域实施直接有效的监管，管指标不管业务的现实，使这一考核体系无法有效发挥引领指向作用。

二、安监执法必须坚持依法治安

安全生产人命关天，这决定了必须要用法治化思维来认识和抓好安全生产工作。但在实践工作中，用人治替代法治、用行政命令替代法律法规的现象依然存在普遍。比如，经常有领导为体现对安全生产工作的重视，在文件和讲话中要求要加大执法力度，对发现的非法违法行为要按上限处罚、顶格处罚云云。这些规定要求看似严格严厉，但却是人治思维的直接体现，不能也无法得以贯彻落实。因为按《行政处罚法》规定，按上限处罚、顶格处罚都要具备相关条件，再高级别领导的讲话也不能直接适用。在一定意义上说，越是这种形式的领导重视，对安全监管的法治化建设越是有害无益。

如今，安全监管领域的法律法规体系建设已经比较完备，尤其以《安全生产法》修改为标志，清晰反映出了对安全生产和安全监管工作的认识水平和管理思路。但也还存在着几个问题：一是法律法规建设步伐依然跟不上形势发展的需要，有些已经明显不适应安全监管要求，局部的修补完善更是杯水车薪；二是存在强调性立法现象，一些内容在法律法规中反复出现，这种看似重视的强调反而弱化了法律法规的权威；三是法律的普适性使安监执法进退两难。如《安全生产法》的相关规定要求适用于所有生产经营单位，既包括高危企业，也包括数量众多的个体工商户。法律中关于组织机构、教育培训、责任制、应急演练等相关规定，对于高危行业和具备相当规模的企业易于执行，也便于实施执法，但要求那些小作坊、小商店也严格做到则有些勉为其难。将这些小微企业作为执法对象本来就缺乏足够的必要性和可操作性，要求它们再严格落实这些规定要求，更有矫枉过正之嫌。虽然新《安全生产法》也提出要实施分类分级监管，但如何分类、怎样分级并没有具体标准，在“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的总要求下，怎样正确理解并科学执行安全生产法律法规中的此类规定，是安监执法工作的前提。安全监管固然要实现无缝隙、全覆盖，但未必是监管和执法的实际到位，如果能够提高全社会的安全生产意识，真正能实现自己的安全自己管、自己管好自己的安全，更是无缝隙、全覆盖的理想模式。实现安全监管从被动到主动、从督促到自觉再到自发的转变，则是法治政府、法治社会的最直接体现。

安全监管必须坚持合法性优先。安全生产工作的特点、性质决定了在合法的基础上不可能兼顾合情和合理。如当前经济下行压力较大，一些企业因为各种原因导致生产经营不够景气，安全投入不足导致存在非法违法行为甚至发生事故。对此，安监执法工作依然也必然要按照法律法规相关规定严肃处理，该罚则罚，该停则停。不少地方出现了企业因存在非法违法行为或发生事故被安监部门处罚破产和被关闭的现象，也曾引起一些争议。安全监管的最终目的到底是减少事故发生还是促进企业发展，这两者虽然有着同样的落脚点，但表现形式和过程却完全不同。站在安全监管的角度，就是以消除问题隐患进而减少事故发生为目的，绝不允许隐患重重侥幸未发生事故的利税大户存在。这既是职责所系，也是对社会、对企业的最大负责。但站在经济发展、社会稳定等角度看，显然会有与安监部门截然不同的认识，这种矛盾目前看无法调和，也难以达成共识。这种矛盾也正是当前各级重视程度空前加大却依然难以扭转安全生产严峻形势的根本所在，即便是频频有政府官员因安全生产工作被究责，也依然难以消除这种矛盾存在的土壤和根基，实现安全监管的法治化自然任重而道远。

三、事故究责必须确保正确导向

“党政同责、一岗双责、失职追责”，这已经成为当前全社会共识，也是安全监管理论的一次飞跃。其实，无论在哪个领域、什么岗位，失职就要追责，这无可厚非。但必须紧紧抓住失职这个关键，无论后果怎样，都必须准确判定怎样失的职、失的什么职，然后据此进行责任追究。但在实际工作中，发生生产安全事故后的责任追究尤其是对政府部门的追究有扩大化之嫌，且缺失科学必要的救济渠道。如某地发生生产安全事故，往往被追究责任的人员数量、领导级别是由事故等级或造成的影响决定，是反推式责任认定方式。即发生事故是因为监管不到位，监管不到位是负有监管责任的人员失职，所以发生事故就要追究负有监管责任的人员责任。这看似也合乎情理，但安全生产尤其是事故的性质决定了确实存在偶然性和必然性问题，即便政府部门监管到位，也会因为企业安全生产主体责任不落实甚至员工一个疏忽和操作而酿成事故。当然，在此并无意为责任追究开脱之意，但板子打到具体人身上，既要让当事人受到惩罚，也要让别人得到警示。当前的事故追究制度并没有解释和救济的途径，只要发生事故，分管或负责安全生产的人员就要受到处罚，直接导致的后果是领导不愿分管安全生产，人员不愿从事安全生产，作为安全监管部门则是无可奈何。

用事故和责任追究来提高安全生产意识、改善安全生产工作，虽然效果最明显、最有效，但也最愚蠢，代价最高昂。近日，山东平邑县委书记、县长等负责人因当地连续发生生产安全事故被免职，处理力度不可谓不大。但事故仍在救援之中，事故调查尚未完成，如此处理固然体现出了对该事件的重视，但也透露出明显信号：无论怎样，只要发生事故，领导干部就要负责，而且事故越大，负的责任越大。这种处理方式显然与“失职追责”相悖，更有“莫须有”之嫌。如此可能产生的后果，是领导干部为了免被究责，要么为杜绝事故不顾安全生产内在规律急功近利，要么悲观失望，听天由命。发生一起事故处理一批干部，必须要使被处理干部受到警示处罚，更要让更多干部从中吸取教训，免蹈覆辙。如果是处理一批干部让更多干部为之寒心，那这些惨烈事故所能起到的作用也就无从谈起。曾有某企业发生一起因工人违章操作引起的生产安全事故，事故调查组经调查认为，事故主要原因是企业教育培训不到位。但企业提供了比较齐全的教育培训相关证据，事故调查组仍认为，违章操作是因为安全意识不强，安全意识不强是因为教育培训不到位。虽然企业的相关证据较为齐全，但在死亡的事实面前不成立。这种解释看似合情合理，但却有悖法治程序。当前，政府部门屡屡被以“监管不力”、“落实一岗双责不到位”、“综合监管不到位”等难以量化和模糊化的原因被究责，同样是基于这种原罪思维。重赏之下，必有勇夫；重罚之下，必有懦夫。责任追究这根“指挥棒”如果指错了方向、打错了人，势必会引领安全生产和安全监管工作误入歧途甚至南辕北辙。