[科普中国]-环境行政执法

环境行政执法是指环保行政执法机关根据法律的授权，对单位和个人的各种影响或可能影响环境的行为和事件进行管理的活动。加强环境行政执法，防止环境污染和其他公害，对保护和改善环境，实现环境保护的基本国策，具有极其重要的作用1。

环境行政执法的特征主要表现在：

即环境行政执法主体可自行决定或直接实施执法行为，而无需与环境行政相对人协商或征得相对人的同意。

有权从事环境行政执法的部门，除了各级人民政府、环境行政主管部门外，还有许多相关部门，如农业、林业、渔业、公安等部门。正因为环境行政执法具有多部门性的特点，所以环境行政执法特别强调各部门之间的协调性和配合性。

其手段包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政合同、环境行政处罚、环境行政强制措施与环境行政强制执行、环境行政征收、环境行政补偿与环境行政赔偿、环境行政指导等。一些国家环境行政执法与刑事责任相结合产生了环境行政刑法制度。另外，由于环境法的科学技术性特点，环境行政执法手段具有很高的技术性要求，因此执法人员应具有一定的环境科学技术知识。

即环境行政执法在许多情况下不是在环境被污染或破坏的危害结果发生之后，而是在其发生之前进行的。这种执法的超前性经常表现为通过行政制裁及时制止危害环境后果的发生。

即环境行政执法主体必须是依法组成的或依授权执法的环境行政机关或特定组织，其执法必须在法定权限内进行，执法内容与执法程序都必须合法。

即环境行政执法主体的执法行为必须公允适当、具有合理性，只能根据违法行为的情节轻重、后果大小选择处罚的标准，合理使用自由裁量权。

即环境行政执法主体的执法行为应讲求效率，在行使执法权时要以尽量短的时间、尽可能少的人员，办理尽可能多的事务。

即环境行政执法主体必须对任何单位和个人所依法享有的环境权利给予同等的保护，同时对其环境违法行为也要平等地加以追究和制裁2。

环境法的保护对象包括了人类赖以生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素，如大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村等。

(一)按照环境执法对象活动的性质划分

按照环境执法对象活动的性质，环境行政执法的范围包括对环境污染活动的执法和对环境破坏活动的执法。环境污染是指人类直接或间接地向环境排放超过其自净能力的物质或能量，从而使环境的质量降低，对人类的生存与发展、生态系统和财产造成不利影响的现象。在环境法中常常以环境质量标准来规定适合人类及其他生物正常生长和发展的环境中各种物质的含量或者浓度，因此，从法律意义上来说，环境污染是指人类活动向环境中排放的物质或能量使其在环境中的数量、浓度或强度超过了适用于该环境的环境质量标准的现象。其表现为向环境中排放废水、废气、废渣和各种有害物质和能量。其后果表现为环境的正常物质组合和结构被打破，使环境的质量降低，危害人类的生存、发展和生物的正常生长。按被污染的要素划分，可以分为大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染等。防治环境污染成为环境行政执法的一个重要内容。

环境破坏是指由人类活动引起的生态退化及由此而衍生的环境效应。它可以是一个或数个环境要素数量减少，质量降低，从而降低乃至破坏了它们的环境效能，使生态平衡遭到破坏。其表现为盲目的开垦荒地、荒滩，围湖、围海造田，滥伐森林，过度放牧，过度用水，掠夺性捕捞，乱采、乱挖、乱猎，不恰当地兴建工程项目，不合理地灌溉等。其后果表现为水土流失，土地沙化、盐渍化、潜育化，地面沉降，森林削减，物种灭绝，水荒，气候条件恶化等。环境破坏对环境造成的损害后果也是巨大的，有的是难以逆转的，因此，防止和惩戒环境破坏也是环境行政执法的重要而艰巨的任务。

(二) 按照环境行政执法机关的职能分工

按照环境行政执法机关的职能分，环境行政执法的范围也是比较明确的。任何一个国家机关，法律只赋予其一定的执法权限，该机关只有在其法定的权限内执法才是合法的，否则其执法就是不合法的。根据我国环境保护法的规定，在环境执法机关中，县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门是对环境保护工作实施统一监督管理的部门，承担着环境执法的主要任务，是环境行政执法的主要方面。

国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理，具有一定的环境执法的任务，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照法律的有关规定对资源的保护实施监督管理，因而具有一定的资源执法任务和权力，从广义上讲也是环境执法部门。另外，经济综合主管部门、海关、工商行政管理部门、卫生行政部门、核安全管理部门等，依照有关法律、法规，也具有一定的环境管理职权，相应地也属于环境行政执法的相关部门。任何机关不得行使应由其他部门行使的环境执法权力。同时，下级环境行政执法机

关也不得行使本应由上级行政执法机关行使的执法权力，上级机关也不得行使本来应由下级执法机关行使的执法权力。

(三)按照环境行政执法的手段划分

按照环境行政执法的手段，环境行政执法的范围可以包括环境行政许可、环境行政处理决定、环境行政监督检查和环境行政处罚。环境行政许可是指环境执法机关根据相对人的申请，经审查依法作出准许或不准许相对人从事某种活动的行政决定。环境行政处理决定是指环境执法机关依法针对特定对象所作的具体的、单方面的、能直接发生行政法律关系的决定。环境行政监督检查是指环境执法机关为实现环境管理的职能，对相对人是否遵守环境保护法律法规和具体行政决定所进行的监督检查，包括对相对人是否遵守环境法律法规所作的监督检查，以及对相对人是否执行环境行政处理决定和环境行政处罚决定所作的监督检查。环境行政处罚是指特定的环境执法机关依法对违反环境法律规范的公民或组织实施的一种行政制裁，分为行为罚、财产罚和申诫罚3。

环境执法是环境保护工作的重要保障，作为环境执法主体，应当加强现场监督检查，查处环境违法行为，应急处理生态破坏事故和突发环境污染事件，为环境保护工作做出贡献。能否有效地实施各项环保计划，取决于各项环保法规能否得以遵守。环境行政执法的目的就是要确保各项环保法规得以遵守并对违法者给予必要的纠正和惩罚，使环境立法的规定得以贯彻执行。

建立和谐社会和环境友好型社会，查处环境违法行为、排查环境纠纷、规范建设项目，都要依靠严格、公正地执法，环境执法的作用越来越突出。具体表现在：

(一) 环境行政执法是环境管理的主要手段

环境保护的关键在于环境管理，环境管理有诸多手段，包括经济、教育、技术和法律等手段。环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政法律手段不仅具有强制性，而且还是环境管理的主要手段。环境行政执法以强大的行政权力作为后盾，并且环境行政执法遍及环境管理的各个角落，是环境管理过程中极为有效的手段，因此，它在环境管理中的作用是不容忽视的。

(二) 环境行政执法是维护公民环境权益的重要途径

一方面，环境行政执法可采取一系列行政法律手段制止或减少企业排污行为，给公民创造良好的生存环境，从而维护公民的环境权益；另一方面，环境行政执法保护与改善的生存环境是保护人民长远利益，造福子孙后代的需要。在公民的环境权益受到危害时，可以通过请求环境行政执法，让污染者停止污染，消除危害、赔偿损失。因此，环境行政执法已经成为公民维护其环境权益的重要途径之一。

(三) 环境行政执法是实现经济效益、社会效益与环境效益的重要保障

人类社会化大生产和经济活动是为了满足人类不断增长的物质文化生活的需要，这就要求国家采取一切可行的行政手段，合理开发利用自然资源，实现资源的永续利用。而保护环境、防治污染和其他公害，是生态规律和经济规律的基本要求，因此，环境行政执法必须根据这些规律的基本要求，把“三同时”、“环境影响评价”和“三废”治理等法律规定作为环境管理的基本环节来抓，为正确处理好社会经济发展与环境保护的关系，防止资源浪费和牺牲环境的现象提供保障，实现经济效益、社会效益与环境效益的统一，使我国国民经济持续、稳定、健康发展。

(四) 环境行政执法是环境法制建设的重要组成部分

为了有效保护环境，不但要采取科技、经济等措施，还必须把环境保护纳入法治的轨道。我国环境法制建设包括环境立法、环境司法与环境执法等部分，环境行政执法在我国环境法制建设中占有十分重要的地位，是实施环境法治的重要环节。

(五) 环境行政执法有助于推动环境立法进程和完善相关法律法规

环境执法是环境法运行的一个重要阶段，它将环境法从书本上的法律变成行为中的法律，使它从抽象的行为模式变成人们具体行为的规范。它也是政府实现其环境保护职能的最主要、最重要的手段，同时也直接对公众的环境权益产生影响3。

目前环境行政执法水平已有很大的提高，但受经济条件和各种因素的限制，依然存在不尽如意的问题。

(一) 环境行政执法滞后

先污染，后治理。在环境污染第一时间或者空前状态没有得到及时的有效的防治，扩大了污染的范围和加重了污染的程度。执法不能跟进环境的发展。

(二) 行政执法密集于城市，乡镇执法力度弱

目前，环境污染逐渐转向农村或者偏远的山区。主要是因为城市执法监管力度大，乡镇环保机构的设置较少，偏远的山区亦不利于有效地开展执法，执法力度弱。

(三) 在公共地区的污染，行政相对人难以确定

因处于公共地段，人人享有环境权，且公共地段污染常见、主体流动性强。污染的出现并不能随之产生准确的违法相对人。

(四) 执法程序不规范甚至违法

在涉及因环境问题而查处的案件中，大部分执法人员不重视执法程序，轻视过程，片面强调处罚结果，简化执法程序。

环境问题的产生是社会发展的产物，有其深刻的根源。

(一) 法律、法规、规章矛盾冲突，不协调

在已生效的中央制定的法律法规与地方的法律法规之间，环境保护法与其他相关法律之间存在相互冲突的地方。由于立法上的冲突，实践中在环境行政执法时常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。

(二) 法律法规滞后，且立法过于原则和粗略

改革开放30年来，中国发生了翻天覆地的变化，新型的污染出现对应的新型的保护方法在法律中尚未得到体现。出现诸多法律真空地带，如对有毒化学品及乡镇企业的环境管理等方面。而对生态和资源保护方面至今尚欠缺全面的法律规范体系加以调整。在行政执法的程序上，规定也较少，不全面细致。法律条文过于原则化、抽象化，在实践中难以操作。

(三) 执法主体权责不明、执法力度不足

我国环境保护法实行环境保护行政主管部门总管和其他相关部门分管相结合的管理模式，有权行使环境管理权的部门众多。在实践中，具体部门该分管的内容没有明确的界限等问题没有确切的规定。执法职责范围不明确，出现责任之时，各部门又相互推诿，严重影响了环境执法实效。

我国环保部门的执法权利受法律约束，不能像工商、税务等部门那样拥有查封、冻结、扣押、没收等强制手段。没有强大的法律授权，严重影响执法效果。

(四) 行政干预和地方保护主义

环境保护与地方保护是在社会经济发展阶段突出的一组矛盾，“正像和平、善意、互助和安全的状态同敌对、恶意、暴力和互相残杀的状态之间的区别那样迥然不同。”打着保护发展的雨伞保护污染，放纵环境违法行为，轻视环境污染的危害性，干扰环境行政执法。

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