[科普中国]-环境行政监督

环境行政监督是指以国家环境政策、法律、法规和标准为依据，围绕国家环保工作中心，结合地方环保工作重点，运用国家法律赋予的权力和地方政府授予的行政管理权限，以环保部门为主体，在有关部门的配合下对环境质量的监测和对一切影响环境质量行为的监察。

一、环境行政监督的特征环境行政监督有如下基本特征：

(一) 监督主体是国家及地方环境保护部门

《环境保护法>第7条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实旄监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”

(二) 监督对象是与环境保护有关的所有群体和个体行为，即对危害环境行为的监察和对保护环境行为的督促。

监督作为一种管理职能是普遍存在的，不仅包括针对经济行为主体的环境监督，而且还包括对各类经济行为主体行政主管部门的环境监督——行政主体监督；不仅包括对生产行为的环境监督——污染防治监督，还包括对资源开发行为的环境监督——生态保护监督；不仅包括对执法主体的环境监督——内部监督，还包括对执法客体的监督——外部监督等。

(三) 监督的性质是监督主体对环境管理相对人的一种法制监督。

有两方面的涵义：

a、主体享有的监督权是法律赋予的，要严格依法定程序进行。我国国家环境保护部门开展环境监督管理的依据是通过人大常委会、国务院发布的有关环境保护的方针、政策、法律、法令、条例、规定、决定、办法、标准、意见以及会议决议等；地方环境保护部门开展环境监督管理的依据除了根据国家的规定以外，还要根据地方人大常委会和人民政府发布的环境条例、规定、决定、办法、标准等地方法规。

b、对环境行政机关及其工作人员在环境行政活动中的合法性和合理性的监督，重点是执法监督。

(四) 监督的目的是为了维护和保障公民的环境权，即公民在良好适宜的环境里生存与发展的权利。

维护环境权的实质是维护人民群众的切身利益，包括子孙后代的长远利益。这种利益是通过符合一定标准的环境质量来体现的。所以，环境监督的基本任务是通过监督来维护和改善环境质量1。

二、环境行政监督的种类(一)按照监督的功能划分按照监督的功能划分，环境行政监督包括内部监督和外部监督两种。

内部监督是管理组织的自身监督。主要指环境行政管理部门从执法水平和执法规范两个方面开展的系统内部的监督。通过内部监督来加强环保队伍的自身建设，提高环境执法人员的政策和执法水平。

外部监督是管理组织对被管理者实施的监督。主要指环境行政管理部门依据国家的环境法律、法规、标准以及行政执法规范对一切经济行为主体以及行政主管部门开展的环境监督。通过这种监督落实各经济行为主体以及行政主管部门的环境责任和环境保护措施，确保遵守国家环境法律、法规和标准，做好污染预防和治理工作，改善区域环境质量。内部监督和外部监督是强化环境行政管理的两个重要方面，缺一不可。其中，外部监督是环境保护部门开展环境行政管理的主要监督内容和形式。

(二)按照监督的时序划分按照监督的时序划分，环境行政监督包括预先监督、现场监督和反馈监督三种。

预先监督也称前馈监督或环境计划监督，即指环境行政管理部门对依法赋予环境保护责任和义务的其他行政单位、企业的行政主管部门以及企业环境保护计划的制定进行检查和督促，为防止计划执行过程中产生偏差而采取的管理行为。未来的定向控制对实现管理目标是十分重要的，但由于控制具有时间上的滞后性，为了使管理控制更为有效，通过预先监督落实环境保护计划是必不可少的。在环境行政管理实践中，这类监督往往被管理者所忽视。

现场监督是在计划执行过程中，环境行政管理部门根据国家和地方政府的环境法律、法规标准直接对各种经济行为主体的生产与经营活动、资源部门的开发与建设活动以及其他产生环境污染的行为主体进行现场检查、处理以制止环境污染和生态破坏的监督行为。现场监督是环境行政管理中最主要的监督形式。大量违法行为的查处和环境问题的解决都是通过现场监督获取第一手材料和信息的。例如，开发建设活动的项目管理，污染治理方案的实施和污染事故处理等都是通过现场环境监督来获取第一手材料的。

反馈监督是以过去的经验、数据等信息作为评鉴，指导或纠正未来管理行为的一种监督。这种监督主要是分析环境行政管理工作的执行结果，预测未来变化，找出已发生的或潜在的因素，以控制下一过程的变化。反馈监督在环境行政管理中应用得较少。

(三)按照监督的对象划分按照监督的对象划分，环境行政监督包括经济主体监督和行政主体监督两种。

经济主体监督是指环境行政管理部门对所有经济行为主体依法开展的环境监督。包括对企业的生产与经营行为的环境监督，资源开发与建设活动的环境监督，资源保护与利用行为的环境监督，人们消费行为的环境监督等。

行政主体监督是指环境行政管理部门对依法赋予环境保护责任与义务的政府其他部门和所有经济行为主体的行政主管部门有关环境保护的计划、实施情况依法开展的环境监督。这些部门包括：经济部门、工业部门、交通部门、水利部门、农业部门、林业部门、土地部门、能源部门、港监部门、建设部门、工商部门、税务部门、公安部门、海洋部门等。

行政主体监督是环境行政管理监督中的重要方面，通过加强行政主体监督，可以有效调动地方政府各有关职能部门的环境保护积极性和主动性，加强行业环境行政管理。长期以来，我国的环境行政管理监督主要局限于经济主体监督，而关于行政主体监督基本上是空白，这主要是由于国家环境行政管理体制不顺原因所致。管理体制不顺，严重影响和制约了环保部门统一监督管理职能的正常发挥，这是造成行政干预的一个重要原因。因此，加快国家环境行政管理体制的改革是强化环境行政管理行政主体监督的前提条件。

(四)按照监督的内容划分按照监督的内容划分，环境行政监督包括污染防治监督、生态保护监督和环境行政执法监督。

在微观环境管理中，各级环保部门主要的工作内容和任务就是对资源开发和生产企业实施污染防治的监督管理。污染防治监督是国家法律赋予环保部门最基本的职能之一，主要包括：污染防治设施运转情况监督，污染物排放情况监督，建设项目“三同时”执行情况监督，限期治理项目完成情况监督，“白色污染”治理监督和核安全设施管理情况监督等。在当前形势下，“三同时”执行情况监督、污染物排放情况监督和限期治理项目完成情况监督是污染防治监督的重点。通过监督落实企业的污染防治措施，实现污染物的稳定达标排放。

在第四次全国环境保护会议上，国家对环境保护工作重心进行了重新调整，提出了污染防治与生态保护并重的方针。从而扩大了环保部门统一监督管理的职能范围，使生态保护监督成为环境监督的另一个重要内容。生态保护监督包括：资源开发和非污染性建设项目监督；自然保护区、风景名胜区、森林公园环境管理监督；流域和海岸生态保护监督；农业生态保护监督等。从工作量上看，生态保护的监督要小于污染防治的监督，但从监督的难度上看，生态保护的监督又大予污染防治的监督。这是因为，到目前为止，国家虽然己经赋予了环保部门生态保护的监督权限，但没有赋予环保部门关于生态保护方面的现场执法权限——行政处罚权限，这就使得生态保护的监督职能受到很大的影响和制约，大大降低了监督管理的力度。生态保护涉及到环保部门与资源部门的协作关系问题。加强生态监督要正确处理好生态保护与资源保护的关系，切实实行统一监督管理职责。如何准确定位、规范职能、有效配合，是建立健全生态保护管理体制要首先解决的重大问题。

环境行政执法监督也叫做环境稽查，是对环境执法者行政行为的监督。具体是指国家环境保护总局和各省(自治区、直辖市)环境保护部门对下级环境监理机构的行政执法情况进行监督、检查和处理，对违反环境保护法律、法规的行政行为责令限期纠正并对情节严重的违法者依法进行行政处罚，对负有责任的下级环境监理机构提出处理的意见。因此，环境行政执法监督的权力归国家和省环境保护部门，地、市级以下的环保行政主管部门属于被监督的对象。开展环境稽查是严格环保执法，规范执法行为，加强环境执法内部监督的重要措施。通过环境稽查，可以加强环境监理队伍的建设，有效促进依法行政，提高环保部门的执法水平。

(五)按照环境行政监督权的划分按照环境行政监督权划分，环境行政监督包括：环境政策、法律、规定和标准的实施的监督；环保规划、计划的实行的监督；各有关部门所担负的环保工作的执行情况的监督；建设项目环境管理和区域与单位排污的监督，即环境影响报告书(表)的审批；“三同时”制度的监督；项目验收投产的审查；排污许可申报的审批；征收排污费；向政府提出限期治理或其他处置建议；对其他有关事宜、案件进行审查并提出处理意见。目前，监督的重点是认真实行建设项目的环境影响报告书制度、“三同时”制度、排污许可申报制度和排污收费制度。

三、环境行政监督的功能环境行政监督的目的就是检查和监督环境行政机关及其工作人员执行国家环境法律法规、行政规章制度情况，防止违反国家环境政策、法规及规章制度的行政行为发生，及时纠正环境行政行为中出现的偏差或错误，惩处违法违纪，保障环境行政工作目标及时有效地实现。

(一) 预防作用通过环境行政监督机制的确立和事前预防监督，把在环境行政行为中可能出现的失误和违法可能预先消除或中止，防患于未然，确保其行为的合理性和合法性，尽量减少法律不清晰、程序不规范、事实不准确的现象，避免因环境行政行为过失造成的损失，确保环境政策、环境制度、环境法律法规、环境行政规划(计划)的顺利贯彻实施。《环境保护行政处罚办法》规定的审核程序和《中华人民共和国环境影响评价法》规定的专家咨询、公众参与制度，都是具体的起着预防作用的行政监督规定。

(二) 补救作用环境行政执法是一个复杂的管理活动，由于各种主客观因素的影响，环境行政决策可能出现偏差，环境行政行为可能出现失误，需要通过环境行政监督及时指出偏差、失误和违法现象，督促环境行政主管部门及时采取补救措施，纠正不良的环境行政行为，终止和惩处违法行为，减少错误或违法行为所带来的损失，对错误或违法行为的受害者给予赔偿或补偿。行政纠正和赔偿，作为防止和惩戒环境行政行为中出现失误和损害的措施是十分必要的，体现了公平、公正服务的原则。

(三) 评价作用环境行政监督是一个自觉性的行为，是改进和改善环境行政管理活动的积极有力的措施，通过环境行政监督可以有效促进和推动主管部门环境行政活动的依法进行，通过环境行政监督评价环境行政活动的效能，不断提高环境行政绩效，促进环境行政法治。

四、环境行政监督的方式环境行政监督所涉及的内容是多方面、多层次的。要使环境行政监督行有实效，除应进一步明确规定监督主体的监督权能、监督内容等之外，还应针对性地规定实施监督的方式方法系统，并使该系统实现经常性监督方法与随机性监督方法、定期监督方法与不定期监督方法、书面监督方式与实地考查监督方式、对组织的监督与对个人的监督、内部监督方式与外部监督方式等的有机结合。如果没有科学、合理且具实际可操作性的方式方法，环境行政监督就不可能达到应有的良好效果。

对于包括环境行政监督在内的行政监督的具体方式方法，因法律、法规缺乏统一明确的规定，不论是在有关立法文件中，还是在行政法论著中都不甚统一。例如，《走出低谷的中国行政法学》一书说：“根据法律规定和行政管理实践，一般认为，在行政监督检查中共同适用的方法有调阅审查、检查、登记、统计、送达违法通知书、即时强制六种。”《行政行为法》一书则将行政检查的主要方式方法归纳为审查、调查、检查、听取汇报、统计、调阅、登记、责令提供必要的资料、清查、考核10种。根据环境法律、法规、规章关于环境行政监督的有关规定，以及环境行政主体实施监督的实际，我们将环境行政监督的方式方法归纳为以下几种：

(一) 书面审查即通过审查有关书面文件材料以了解监督对象及其有关工作或情况的监督方式。被审查的文件材料大致有两类：一类是按照法律、法规等规定，由被监督对象定期或不定期报送监督机关审查备案的文件材料。如环境影响报告书、环境建设项目工程财务报表等财物资料。另一类是根据监督的需要，由环境行政监督主体要求或责令监督对象提交，甚至依法强制保全的各种文件材料。如下级环境行政主体向上级环境行政主体所提交的书面工作汇报、执法情况总结报告、被扣留的有关证据材料等。

(二) 谈话了解即由环境行政监督主体的工作人员与监督对象或与监督对象有关的工作人员及其他知情者，通过面对面或电话通讯、会议座谈等的方式进行谈话，以了解和调查有关情况的方式。谈话了解的内容应仅限于监督过程中可能或已涉及到的问题，不应向被谈话人了解无关事项。谈话了解一般应制作笔录。

(三) 问卷调查所谓问卷调查是指环境行政监督主体通过设计并向一定范围的公众发送问卷的方式，对监督对象的有关情况进行调查了解的形式。如为了较全面客观地了解某个监督对象的执法状况，环境行政监督主体可以向有关公民、法人和其他组织发放问卷调查表，了解和征求群众对监督对象执法状况的实际评价。

(四) 实地检查所谓实地检查是指环境行政监督主体派员或组成工作组、巡视检查组、专案组等亲赴有关地区或现场，对监督对象进行监督检查。如执法人员前往排污企业就其排污情况实施现场检查。实地检查是一种比较正式的监督方式，也是监督工作中最经常使用的一种方式方法。

(五) 实物检查实物检查是指通过对物的检验、验证、清点、分析、统计等方法以对监督对象有关监督内容和事项进行的监督。例如环境行政监督主体对产品是否符合国家环境标准的检验、对企业排放的污染物的检验、对大气质量的检测、对核设施或者放射性物品的检测等。实物检查是实施环境行政监督的重要方式方法，其检查结果往往又是环境行政主体作出具体环境行政行为的重要证据或者根据。

(六) 考试考核考试考核是指环境行政监督主体按照一定标准和方法通过对监督对象进行考试、考核和考评等而实施监督的方式方法。如环境行政监督主体对所属国家公务员进行的法律知识或者业务知识的书面考试、对企业污染水平考核考评。

(七) 其他方式方法在上列六种最主要、最基本的监督方式方法以外，还存在其他一些监督方式方法，如环境行政复议机关通过审理复议案件对下属行政机关及其人员是否依法行政、合理行政进行监督等2。

五、环境行政监督的程序目前我国对环境行政监督程序作出法律规定的大致情况：

一是对专门环境行政监督的程序，有关立法文件有比较具体明确的规定。例如，《行政监察法》及相关立法文件对包括环境行政监察在内的行政监察监督程序有具体、明确的规定；《审计法》及相关立法文件对包括环境审计在内的国家审计监督的程序有具体明确的规定；行政执法监督方面的有关行政规章对环境行政执法监督的程序也不乏规定。

二是对一般环境行政监督的程序有关立法文件并没有作统一的、具体的规定。我们认为，由于环境行政监督的范围比较广泛，监督的方式方法多种多样，且每一种监督方法的具体程序也存在较大的差异性，要对一般环境行政监督程序在法律上作统一的规定客观上存在一定的困难。但有关立法文件完全可以就部分重要的、比较正式的、类型化的一般环境行政监督的程序作出具体规定。

根据一般环境行政监督方式方法的不同，可以大体上将其划分为书面审查监督与现场检查监督两大类。所谓书面审查监督，是指监督主体主要通过审查有关文件资料等方式所实施的监督；所谓现场检查监督，则是指由监督主体的行使监督权的工作人员通过到被监督对象所在单位、特定场所等进行实地查验、核实、鉴定等方式方法所实施的监督。根据有关立法文件、环境行政规范性文件的相关规定，环境行政监督主体实施书面审查监督的基本程序或者通常程序如下：

一是报送。所谓材料的报送，就是指监督对象按照规定或者监督主体的要求，在确定的期限之内向监督主体报送有关书面材料，以供监督主体进行审查监督的程序。例如，上级环境行政主体要求下级环境行政主体在规定时间之内报送特定环境行政执法情况汇报材料。再如，根据《环境影响评价法》第15条的规定，对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关。

二是审查。所谓材料的审查，就是由环境行政监督主体中具体负责监督工作的机构，对监督对象所报送的有关书面材料及其所记述事项的真实性、合法性、有效性、完整性等进行审查判断的程序。在审查过程中，为了保证审查结论的正确性、准确性，审查机构的工作人员也可以对报送材料所记述的事项进行现场调查核实。

三是处理。对监督对象所报送的书面材料经过认真审查，环境行政监督主体须作出审查结论，并对审查中所发现的问题依法及时作出处理。

关于现场检查监督的一般程序，大致包括以下环节与内容：

一是检查监督的准备。所谓检查监督的准备，主要包括以下几个方面的工作：

①确定进行现场检查监督的对象与事项，即由环境行政监督主体作出对特定监督对象就特定监督事项实施现场检查监督的决定或者由主管领导批准对特定监督对象就特定监督事项实施现场检查监督。

②确定赴现场实施检查监督的工作人员。

③制定具体的检查监督的实施方案或者计划，在必要时还要对现场检查监督中可能出现的意外事件等作出处置预案。

④环境行政主体在实施某些重大的、复杂的、比较正式的现场检查监督行为之前，为了取得监督对象的有效配合，还有必要将检查监督的主要内容、时间等事项预先通知或者告知监督对象。通知的方式既可以用书面形式，也可采用口头或者电话通知方式。通知的内容应包括对监督对象实施监督的主要内容、实施监督活动的人员、实施监督的原因和根据等。在采取重要的、事关监督对象权益的监督措施(如对有关书证、物证进行保全)时，还应告知监督对象享有的权利和义务。但在下列情况之下，为了维护国家和社；会公共利益，为了保证使监督行有实效，也可以不将监督的内容等事先告知监督对象：事涉国家机密；为避免监督对象隐匿违法证据或进行串供，以免给监督工作的顺利进行造成障碍。

二是检查监督的实施。所谓检查监督的实施，就是指根据拟定的检查监督方案，赴现场实际开展各项检查监督活动。环境行政监督主体的实施现场检查监督的工作人员到达现场之后，首先应当向监督对象表明身份。所谓表明身份，就是指环境行政监督主体实施现场检查监督的工作人员在对行政相对人实施监督行为前，应当通过出示证件(包括工作证、检查证以及其他执行证件)或者文件等方式方法向被监督对象表明公职身份的程序。环境行政监督工作人员在执行监督公务时向被监督人出示证件或者相关文件，既是对自身身份的表明，在实质上更是对实施监督检查资格及权限的说明。要求监督人员出示证件有助于防止不法之徒冒用监督检查之名侵害监督对象的合法权益，也有利于维护监督工作的严肃性。被监督人有权查验监督人员的工作证件，对不持合法有效证件、身份不明的人员，被监督人有权拒绝接受其监督。在表明身份之后，环境行政监督工作人员即按照法定程序和方式方法对监督对象及有关情况进行调查取证，实际进行各项调查活动。这是监督程序的中心环节。在实施监督活动过程中，监督人员若需收集证据材料，必须严格按照取证规则进行；对所收集到的证据应记录在卷，妥为保管；监督人员如果会见有关人员询问有关事项，应依法制作笔录。

三是作出检查监督决定。现场检查监督活动实施终结之后，环境行政监督主体一般应做出监督结论或对监督中发现的问题提出指导意见、建议，以及根据法定职权作出处理决定，并向监督对象告知监督结论和向其依法送达处理决定。例如需要对有违法违纪的被监督人做出行政处分，应依职权做出处分决定或向有权处分机关提出处分建议书；对执法检查过程中发现的问题予以通报；对需要追究被监督人刑事责任的，应依法移送司法机关处理；对监督检查合格的被监督人应予以肯定，必要时还可以依法对其予以奖励3。

本词条内容贡献者为:

吴俊文 - 博士 - 厦门大学