[科普中国]-核安全监管体制-

核安全监管实质上是政府对核能开发利用行为这一经济活动进行干预的过程，涉及政府的权利配置模式和权力运行方式，即核安全监管体制和机制的问题。

在民用核能领域，政府的职能既包括对核能开发利用这一经济活动的宏观产业管理，又包括对核能开发利用这一风险行为的安全规制。核安全监管体制就是关于政府这两方面的权力配置模式的问题，内容包括核能管理的总体组织形式、核安全监管机构的设置、核安全监管机构的管理权限，以及核安全监管机构和其他部门之间的关系等方面。

核能管理的总体组织形式核能管理的总体组织形式，是指政府对民用核能管理的权力进行配置时的机构设置和总体职能分工安排。简单的讲，就是指政府应当设置哪些部门来行使核能管理职能。

从各国实践看，设计核能管理的行政部门主要包括三类-------核能发展管理部门、核安全监管部门和其他有关部门。其中，核能发展管理部门主要负责推动核能工业或产业的发展与管理，核安全监管部门负责核安全减负，其他部门在其职能范围内对核能开发利用行为进行管理（通常包括卫生、运输、环保、土地利用等管理部门）。除行政部门外，还有一些非行政组织的公共组织与核安全监管有关，他们为核安全监管机构供咨询或技术支持。

上述核能管理的总体组织形式，尤其是关于核能发展管理部门与核安全监管机构的设置方面，在不同时期各国的具体做法不尽相同，但在处理核能发展与核安全监管职能方面，将核安全监管的职能与核能发展管理的职能进行分离并设立独立的核安全监管机构来统一行使核安全监管职能，已成为主要核电大国的共同选择。

例如，在美国，1974年以前，核能产业发展的职能与核安全监管的职能都由其专门设立的联邦原子能委员会行使；1974年国会通过《能源重组法》撤销原子能委员会，设立核监管委员会和能源研究与开发署。前者主要负责核安全监管，后者则承担着促进核能研究与开发的责任。能源研究与开发署后来被并入能源部，从而使能源部浮游促进核能发展的职责。除核监管委员会和能源部外，其他联邦政府机构也分别在各自的职责范围内负责与核能相关的监督和管理工作。这些联邦机构主要包括劳工部、运输部、环保署、农业部、商务部、国防部、健康与公共事务部、内政部、国务院、联邦应急管理局、白宫办公室等。

在法国，目前负责核能发展管理的部门是能源、可持续发展与海洋事务部，该部能源和气候总局下辖的核工业分局使法国核能发展的政府管理机构，其主要职责包括：民用核能领域决策，鼓励和监督核行业发展，协助相关立法的起草和修改，指导原子能委员会和国家放射性废物管理机构的工作，协助敏感物质和核能设备出口的监控，颁发放射性废物和乏燃料的运输许可证，参与协调和管理放射性物质和管理放射性物质和废物运输，支持与国际组织及欧盟组织在核能领域的活动等。负责核安全监管的机构试根据2006年法国《核领域透明与安全法》设立的法国核安全局，该局独立于政府各部门的行政机构，代表国家专门负责法国核安全与辐射防护的监管，并向全体公民提供相关信息。

在日本，福岛核事故之前，其核能发展和核安全监管的职能都分散在多个部门，包括内阁府下设的原子能委员会、原子能安全委员会、文部科学省、经济产业省等。其中原子能委员会的职责包括计划、宣传、决定基本政策或战略来促进对核能的研究、开发和利用，调整行政机构的活动使其符合财政预算和政策，为其他行政省部提供核源材料、核燃料和核反应堆相关的咨询意见；原子能安全委员会的职责是保障核研究、开发和利用的安全；文部科学省主要负责与核能、核安全相关的科学技术发展；经济产业省的职能包括核能供给与利用、核技术发展和核安全监管等。福岛核事故后，日本队该组织形式进行了改革，将上述部门中核能发展的职能与核安全监管的职能进行分离，将所有核安全监管方面的职能合并纳入到新建立的核安全监管机构--------原子能规制委员会。

同样，韩国在2011年日本福岛核事故以前，其核能监管与管理机构主要是教育科技部和知识经济部。前者既负责核安全监管又有推动核能发展的职能，后者负责制定核电政策与对核电站的建造运营、核燃料等进行管理。2011年日本福岛核事故后，韩国对其核能监督与管理机构进行了改革，将原来教育科技部核安全监管的职能转入新设立的核安全与核安全委员。改革后，核安全与核安保委员会负责核安全监管，教育科技部主要负责制定核政策和支持与核相关的科技研究，知识经济部主要负责核能电力生产的管理。

我国核能管理的总体组织形式经历了多次改革，目前的核能管理格局由2008年的国务院机构改革方案所确立。根据该方案的规定，我国核能管理的部门主要包括核能发展部门（也有人称为“核行业主管部门”）和核安全监管部门，前者包括国家发展和改革委员会（国家能源局）和工业和信息化部（国家国防科技工业局），后者指环境保护部（国家核安全局）。此外，卫生、公安、交通运输等有关部门在各自的职责范围内对核与辐射相关活动实施相应的监督管理。该管理体制与上述主要核能国家的核能管理框架基本一致，不同的是我国的核能发展管理职能由两个部门行使。

其中，国家能源局根据2008年国务院发布的《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（以下简称《通知》）设立，为国家爱发展和改革委员会管理的国家局（副部级）。其内设核电司，主要职责是负责核电管理，拟订核电发展规划、准入条件、技术标准并组织实施，提出核电布局和重大项目审核意见，组织协调和指导核电科研工作，组织核电厂的核事故应急管理工作。

国防科工局根据《通知》设立，为工业和信息化部管理的国家局（副部级）。国防科工局对外保留国家原子能机构、国家核事故应急办公室的牌子，负责除核电之外的核工业管理（拟定核工业生产和技术的政策、发展规划；实施核行业的管理）和对军工核设施实施核安全监管，同时以国家原子能机构名义研究拟定我国和平利用核能项目的组织论证、立项审批以及科研项目的监督执行；负责核材料管制、核设施实物保护及和出口的审查和管理；负责核领域的国际交流合作，参加国际原子能机构的活动；承担国家核事故应急管理工作，牵头组织国家核事故应急协调委员会，负责研究制定国家核应急预案并组织实施。

国家核安全局根据《通知》设立在环境保护部，对外保留国家核安全局牌子。环境保护部副部长任国家核安全局局长。国家核安全局的主要职责是：承担核安全、辐射安全、放射性废物管理工作、承担法律法规草案的起草工作，拟订有关政策；承担核事故、辐射环境事故应急工作；对核设施安全、放射源安全和电磁辐射、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染物防治实行监督管理；对核材料的管制和民用核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动实施监督管理；承担有关国际条约实施工作。

公安、卫生、交通运输等有关部门的涉核的管理职能由国务院规定。例如，公安部门负责核设施、核材料的安全保卫管理，卫生部门负责医疗放射性药品、装置的管理，交通运输部门负责放射性物品运输管理等。

总体而言，我国基本上实现了核能发展职能与核安全监管职能的分离，但在部分领域，如核应急、核材料管制等领域，核能行业主管部门与核安全监管部门仍然存在部分职能交叉。核安全立法应当明确我国的核能管理体制。

核安全监管机构（一）核安全监管机构设立的依据和要求基于核安全问题的专业性、核能发展与核安全监管职能分离的原则和监管政策的稳定性等方面的考虑，设立专门的行政机构对核能开发利用行为的安全实施监督成为国际共识并被主要核能国家所实践。

在国际层面，国际公约和相关的国际文件都要求各国建立独立的核安全监管机构，实现核能发展职能与核安全监管职能的分离。如《核安全公约》第8条规定，“美姨缔约方应建立或制定一个监管机构，委托其实施第7条中所述的立法和监督管理框架，并给予履行其规定责任所需的适当权利、职能和财政与人力资源，每一缔约方应采取适当步骤确保将监管机构的职能与参与促进或利用核能的任何其他机构或组织的职能有效的分开”；《乏燃料关联圈和放射性废物管理安全联合公约》第20条规定，“每一缔约方应建立或指定一个监管机构并一招其立法和监管框架采取适当步骤，以确保在几个组织同时参与乏燃料或放射性废物管理和控制的情况下监管职能有效独立于其他职能”；国际原子能机构的《基本安全原则》的原则2“政府职责要求“必须建立和保持有效的法律和政府安全框架，包括独立的监管机构”。

在国家层面，主要核能国家大都通过制定法律来设立独立的核安全监管机构。例如，美国于1974年通过《能源重组法》设立了美国核监管委员会；加拿大于1997年通过《核安全与控制法》设立加拿大核安全委员会；法国与2006年通过《核领域透明与安全法》设立了法国核安全局；日本于2011年通过《原子能规制委员会设置法》设立日本原子能规制委员会；韩国于2011年通过《核安全与核安保委员会建立与运作法》成立核安全与核安保委员会。我国虽然没有通过制定法律来设立核安全监管机构，但早在我国民用核能发展之初的1984年便成立国家核安全局（目前隶属于环境保护部），对核安全实施独立监督。

（二）核安全监管机构设立的依据和要求上述关于设立核安全监管机构的国际要求并没有指出独立核安全监管机构的设置模式。换言之，如何处理核安全监管机构在国家行政组织中的地位由各国自己决定。正如《核法律手册》所制出的，设立核安全监管机构有多种选择，没有哪一种模式是适合所有国家的，一个最好的监管机构的结构和规模需要考虑诸多因素，包括一个国家的法律结构、文化观念与传统，现有的政府组织与程序，可得的技术、财政与人力资源，以及该国核能的发展情况等。核安全监管机构的设立，关键在于能够确保其有能力、有效并高效率的独立履行其法定的职能和职责。

在实践层面，虽然各国核安全监管机构社里的模式不尽相同，但根据核安全监管机构与其他行政机关的关系，大致可以将核安全监管机构的设置模式分为三类：与核能发展管理部门合并型的核安全监管机构、隶属于其他行政部门的核安全监管机构和独立于其他行政机关的核安全监管机构。

与核能发展管理部门合并型的核安全监管机构，实质上是没有设立专门的核安全监管机构，而是由一个行政机关同时行使核能产业发展和核安全监督的双重职能。这种核安全监管机构的设置模式，通常出现在核能发展的早期，核安全问题没有受到足够重视而推动核能产业发展成为政府的优先任务时，典型的例子就是美国早期的原子能委员会。

隶属于其他行政部门的核安全监管机构设置模式，是指核安全监管机构设立在政府行政分支的一个不具有推动核能发展职能的部门之下。以日本为例，2011年福岛核事故后，日本政府于2011年颁布了内阁决议，决定对原有核监管机构进行了大规模的调整，改革的思路是将原有监管机构中核能发展促进和核安全监管的只能进行分离，将原来分散的有关核安全、核安保、核保障、放射物和放射性同位素监管的职责进行整合、统一，并纳入新设立的原子能规制委员会。根据《原子能规制委员会设置法》的规定，原子能规制委员会作为环境省的附属独立机构，对全国核安全实施统一监管。

独立于其他行政机关的核安全监管机构设置模式包括两种情形，一种是核安全监管机构直接隶属于政府首脑，另一种是核安全监管机构独立于政府首脑。前者以韩国为代表，其在日本福岛核事故后对核能管理体制进行改革的结果是将原有分散于各行政部门的核安全监管职能剥离出来进行整合并纳入新设立的、直属于总统的核安全与核安保委员会；后者以美国为代表，其根据1974年《能源重组法》设立的核监管委员会隶属于美国政府的独立规制机构，不是直接隶属于总统的行政分支。

我国目前的核安全监管机构-------国家核安全局，设置在环境保护部，对外保留国家核安全局的牌子。这种机构设置模式在形式上与上述日本的原子能规制委员会的设置模式相似，但在监管机构的人员组成与任免方式，以及监管机构对外行为的独立性方面存在显著差异。

（三）核安全监管机构的领导体制上述核安全监管机构的设立模式主要解决核安全监管机构与其他行政机关的领导与被领导的关系，而核安全监管机构的领导体制主要是关于核安全监管机构内部的组织机制。通过对主要核能国家进行考察发现，核安全监管机构的领导体制主要分为委员会制和首长负责制。前者的组织决策权由多位委员共同实施，后者的组织决策权由机构的手掌集中行使。

在核安全监管机构中实行委员会制的国家较多，包括美国、法国、日本、加拿大、韩国等，其核安全监管机构的委员通常由不同政党的人员组成，这些人员需在议会的通一下由政府首脑（总统）任命。以美国为例，其核监管委员会由无名委员组成。他们需要在参议院的建议和同意下有总统来任命。而且，五名委员当中，最多只能允许三名委员来自于同一政党。所有委员的任期为五年，任职期间不得从事其他事务或职业。总统只能在委员玩忽职守、办事效率低下或渎职的情况下将其开除。每位委员在决策中具有相同的、平等的权力和职责。为了确保核监管委员会的正常运行，委员会的决策需要获得出席会议的大多数委员会的同意（即实行投票制，每位委员一票）。同时，法定要求出席会议的委员必须达到三名以上决策才算有效。此外，总统在五名委员中任命一名主席作为核监管委员会的首要执行官员和官方发言人。

（四）核安全监管机构的管理权限核安全监管机构的核心职责和使命是对核能开发利用行为实施监管以确保核安全，而要完成这一使命的重要保障就是获得相应的授权。那么，一般而言，核安全监管机构应该获得哪些授权？或者核安全监管机构应当具有哪些职能？我们不妨从国际文件的要求和各国对核安全监管授权的实践这两方面来进行梳理。

适用于核设施的《核安全公约》认为，核安全监管机构的只能应当包括四个方面：制定核安全要求和法规；对核设施实施许可证制度；对法规和许可证条款的强制执行，包括中止、修改和吊销许可证。国际原子能机构的安全标准文件《基本安全原则》第3.10项指出。“监管机构必须具备履行职责所需的充分的法律授权、技术和管理能力以及人力和财政资源”，但没有具体说明何为“充分的法律授权”。《促进安全的政府、法律和监管框架》关于监管机构的职责和职能有21项要求，从中可以归纳出核安全监管机构的八项主要职能，包括对设施和活动的批准；审查和评定安全相关资料；对设施和活动进行视察；制修订执法政策、条例和导则；要求授权方采取纠正行动；向有关各方宣传条例和导则；建立核安全相关记录；与有关各方的交流和磋商。国际原子能机构的这两个安全标准文件适用于所有的核能开发利用行为。

在国家实践方面，各国对核安全监管机构的授权大同小异。以核电机组数排名前三的美国、法国和日本为例，美国核监管委员会根据1974年《能源重组法》及其他相关法律的授权对核反应堆、核材料、放射性废物相关的活动等颁发许可并进行监督。并开展与许可和监管相关的研究等工作，主要职能和职责包括建立标准（包括制定州应急计划标准）和制定规章、技术审核与研究、颁发许可证、批准和授权、监督和调查（包括核事故调查）、运行经验评估和确证性研究等。法国核安全局根据2006年《核领域透明与安全法》及相关法律的授权代表国家专门负责法国核安全与辐射防护的监管，其主要职能和职责包括制定规章、批准（授权）、实施监督、参与应急、调查事故、提供信息和研究跟踪等。日本原子能规制委员会根据2012年《原子能规制委员会设置法》的授权对原子能的生产、加工、贮藏、在处理以及废弃物处理等核相关的活动进行规制，其主要职能和职责包括：根据法律法规制定规章、标准和导则，批准核设施的设计、建造、运行和退役，听取许可证持有者的汇报并在必要时进行现场检查，建立应急准备和响应体系、公开信息等。

综合上述国际文件的要求和各国的实践可以看出，核安全监管机构的主要只能和职责包括：制定核安全规章、标准和导则，对核能开发利用活动实施许可，对许可的核能开发利用活动进行监督检查，参与核应急，调查事故，公开信息等。

我国《民用核设施安全管理条例》等有关核安全的行政法规分别在各个方面对国家核安全局进行了授权。但不一定涵盖核安全局的所有职能和职责。我国国家核安全局的全部职能和职责由国务院通过“三定”方案，在核方面，国家核安全局的职责是负责核安全和辐射安全的监督管理，具体包括：拟定有关政策、规划、标准；参与核事故应急处理，负责辐射环境事故应急处理工作；监督管理核设施安全、放射安全；监督管理核设施、核技术应用、电磁辐射、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治；对核材料的管制和民用核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动实施监督管理。

本词条内容贡献者为:

王桂敏 - 高级工程师 - 环境保护部核与辐射安全中心