[科普中国]-核安全独立监管原则-

独立监管原则，是指核安全监管机构独立做出安全决定，不受其他任何组织机构的干涉，相当出现涉及核安全的与核技术相关的重大风险时，其他利益相关者必须服从核安全监管机构独立和专业的判断。

建立一个具有法律权力和技术能力的监管机构（或多个监管机构），是构建国家核安全体系的基本要求之一。建立独立的核安全监管机构，能够有效保障核设施营运者以及核材料与电离辐射的使用者安全、可靠的从事相关的活动。

定义独立监管原则，是指核安全监管机构独立做出安全决定，不受其他任何组织机构的干涉，相当出现涉及核安全的与核技术相关的重大风险时，其他利益相关者必须服从核安全监管机构独立和专业的判断。

在法律文件中的体现独立监管原则在相关的国际公约以及各国原子能机构所指定的许多文件中都有规定。

首先，与核安全相关的国际性文件都对独立监管原则做出了规定。例如，《核安全公约》（1994年）第8条规定：“所有缔约方都应采取适当步骤确保将监管机构的职能与参与促进或利用核能的任何其他机构或组织的职能有效的分开。”《乏燃料与放射性废物安全管理联合公约》（1997）第20条规定：“所有缔约方都应依据其立法和监管体系采取适当步骤，以确保在几个组织同时参与乏燃料或放射性废物管理和控制的情况下监管职能有效的独立于其他职能。”

国际原子能机构的《安全标准丛书》系列文件则对独立监管原则的概念进行了延伸和拓展。例如该系列文件中的《基本安全原则》要求：“各国要将建立独立监管机构作为政府的一项职责，并要求监管机构必须具备履行职责所需的充分的法律授权、技术和管理能力以及人力和财力，独立于许可证持有者和任何其他机构，从而避免承担来自利益相关方的任何不当干涉。”通用安全标准文件《促进安全的政府、法律和政府监管框架》要求：“政府必须确保监管机构在相关安全决策上的独立性，并确保监管机构与相关实体（拥有可能干涉其决策之职责或利益的实体）在职能上相分离。”该文件同时指出：“独立监管并非要求监管机构与其他政府机构完全分离，只要确保监管机构能够根据其监管职责做出决定，并在没有不当压力（或制约）的情况下履行其职责，而拥有充分的授权、充足的工作人员和履行其职责所需的充分的财力，是确保其实现有效独立的条件。”

虽然上述规定并不完全相同，但本质上是一致的。核安全国际规范文件中规定的独立监管，其本质上是指核安全监管机构能够在不受其他主体的不当影响下就核安全相关问题作出决定，并有能力履行法律规定的核安全监管职责。

其次，各国制定的核安全法律文件也对独立监管原则做出了规定。例如：美国根据《能源重组法》（1974年）设立了美国核监管委员会，该法规定核监管委员会独立行使核安全监管权。法国根据《核领域透明与安全法》（2006年）成立的法国核安全局，独立于政府各部门的行政机构，代表国家专门负责法国核安全与辐射防护的监管。日本的核安全独立监管原则在福岛核事故之后得到突出体现，根据《原子能规制委员会设置法》（2012年），日本设立了原子能规制委员会，作为隶属于环境省的外局机构，对全国核安全实施独立统一监管。俄罗斯的《联邦原子能法》（1995年）第24条规定：“原子能利用安全的国家监管由联邦行政机关，即核、放射、技术与消防安全监督的国家安全监督机关行使。这些机关独立于其他国家机关，也独立于原子能利用活动有关的组织。国家安全监督机关的活动开支由联邦预算经费支付。”

相比其他国家的做法--------根据法律成立核安全监管机构而言，我国目前在核安全监管机构的设置上并没有法律依据。我国的民营那个核能管理体制经历多次改革。2008年国务院大部制改革后形成的核能监督和管理部门主要包括两大类--------核能行业主管部门和核安全监管部门。其中，前者包括国家发展和改革委员会（国家能源局）和工业和信息化部（国家国防科技工业局，简称国防科工局），后者指环境保护部（国家核安全局）。从机构的设置依据看，这三大机构的设置依据皆为《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（2008年）。

最后，从监管职能上看，我国核安全监管只能得整合度不高。总体上看，国家能源局、国防科工具和国家核安全局鸽子的职责分工比较明确，但是核安全监管的只能仍然没有在体制上与核能发展部门作出充分、显著的分离并且还寻在职能分工不合理之处。

例如，在核材料的管制方面，国防科工局和国家核安全局存在重复许可现象；在核设施监管方面，国防科工具和国家核安全局对军工（非军用）核设施的监管职责不清；在国家核应急方面，国防科工局故具体负责核设施的日常监管工作但承担应急牵头协调的职责，而国家核安全局作为核设施的安全监管部门仅作为参与应急的部门；在人员资质的管理方面，国家核安全局和国家能源局存在智能的交叉现象等。这些职能较差和职能分配的不合理导致我国核安全监管机构不能统一行使核安全监管权。

该原则的作用与意义之所以要实行独立监管原则，主要是基于以下四个方面的考虑：

增强决策独立性

为了保障核安全，核安全监管应当独立进行，这是国际通行的做法。为此，监管部门应当独立于核能的发展部门以及其他部门。为了保障监管工作的独立进行，就必须从法律层面对其进行保障，因而，将独立监管原则纳入核安全法的一项基本原则，反过来又能确立起来保障监管部门实现独立监管的一些列法律制度，最终以法律的形式保证核安全监管在实际中的独立性。

保持政策连续性

核能的开发利用是一项长期、持续的事业，因此，保持核安全监管政策的稳定十分必要，以核设施为例，其设计和建造所花费的成本远远高于常规的能源设施，其运行寿期也往往长达几十年，而和设施所产生的放射性废物则需要经历更久的时间才能达到安全水平。倘若监管政策不稳定，那么核电的投资方或运营方将对未来缺乏一个稳定的预期，核电产业难以实现持续发展。

聚焦专业问题

在核能的开发利用过程中，涉及核安全的环节非常多，从铀矿的采冶、浓缩，到燃料加工，再到核设施的设计、建造、运行、退役，以及乏燃料和放射性废物的处理、处置等，每个环节都会涉及十分专业和复杂的技术问题，包含了很多技术风险，因此，对这些风险进行管控必然需要以专业的科学知识为基础。而通常情况下，传统的行政部门并不具备太多这些专业知识。

增强公众信心

随着公众权利意识的提高，公众越来越关心自身的健康问题以及周边环境安全等问题。核能开发利用过程中必然存在着一定的安全风险，为了让公众消除恐惧心理，避免“谈核色变”，核安全的保障工作就应当做到全面、具体、可靠。独立监管是保障核安全的必要手段，因此，贯彻独立监管原则，也能够更好的缓解公众对核能事业的消极情绪，从而建立群众基础，增强公众对发展核事业的信心。

独立监管原则的法律要求独立监管原则作为核安全法的一项重要原则，对一国的核安全立法、监管机构设置等方面都提出了一定要求，从而保障核安全监管机构的独立地位和独立能力。

（一）明确核安全监管机构的法律地位

独立监管原则若要得到有效实施，首先，必须在法律层面对核安全监管机构的独立性以及相应的安全监管职能予以明确，防止监管机构受到其他相关利益部门的干涉。

其次，为了体现核安全监管机构的特殊地位和作用，独立监管原则还要求核安全立法过程中要明确核安全监管机构与其他相关部门间的关系，明确安全监管机构和其他管理部门的职责，避免核安全监管机构与其他相关部门间发生职能上的重合或冲突。

（二）保障核安全监管机构的独立监管能力

独立监管原则要求核安全监管机构应当具备独立的监管能力，从而真正实现独立监管。具体来讲，核安全监管机构的监管能力体现在监管队伍的建设和监管经费来源的独立。

监管队伍的建设

由于核安全问题很专业，核安全监管机构应该加强专业人员队伍的建设，应当严格按照监管需求配备专业人员，并建立完善的考核机制，明确监管人员的义务和责任等。

我国核安全监管的实际需要更加要求加强监管队伍的建设，以保障核安全监管机构的监管能力。这是因为，我国核电事业从起步到当前发展阶段一直都存在着堆型多样、技术多样以及标准不一等问题，这就导致我国在核安全监管方面面临更多挑战。近年来，核电事业快速发展，核安全监管对象也随之增加，对核安全监管队伍的培养、监管人员技术水平的提升等都提出了严峻考验。

监管经费来源的独立

从目前其他国家的实践看，具有独立监管地位的核安全监管机构，在财政方面也保持着独立性，从而确保监管机构的独立监管能力。

独立监管原则要求公家必须采取适当、明确的措施为核安全监管机构提供充足的资金预算。例如，日本《原子能规制委员会设置法》规定原子能规制委员会的资金来自国家预算。根据福岛核事故后原子能规制委员会机构设置计划，该机构总预算为504亿元。其中一般项目预算27亿日元，核能资源预算414亿日元，重建预算62亿日元。预算的大部分将用于加强核与辐射事故危机管理，提高核安全及监管水平以及对居民健康调查管理。这504亿日元为独立预算，从而保证了监管经费的独立性。

本词条内容贡献者为:

宋培峰 - 高级工程师 - 环境保护部核与辐射安全中心