[科普中国]-自然资源损伤评估

发展历史

自然资源受损评估问题的提出

所谓自然资源,是指存在于自然界的一切物质,诸如空气、海洋、沼泽、土地,以及栖息于其中的动植物等等,这些资源并没有人工或人力参与,却与人类生活与物质生产有着密切关系。自然资源一旦受到石油或有毒有害物质的污染,是否应使其恢复原状、或对其受损作出评估与赔偿,这就有一个认识问题。1978 年,美国油轮Amoco Cadiz 在法国西北海岸搁浅,造成重大溢油事故,在赔偿诉讼中,美国油轮公司只赔偿有人经管的如渔业、水产养殖业、旅游业、水上活动场所等由于油污遭受的损失,而对自然资源的受损拒绝赔偿。1980 年,美国颁布了《环境治理、赔偿与责任综合法》(Comprehensive EnvironmentalResponse ,Compenstation and Liability Act - CERCLA) ,确定自然资源受损应由责任方予以赔偿。1990 年,美国通过了《油污法》(Oil Pollution Act) ,进一步明确自然资源受损评估的责任方、受损方的受托管理人,包括渔业与旅游业等在内的第三方等。对油污造成的损害赔偿金额大大超过《民事责任公约》规定的限额。

自然资源受损评估要考虑石油或有毒、有害物质的品种、溢出量与危害程度、发生污染的季节与地点、当地生物栖息的情况、受损后资源的自然恢复能力等等,每一污染事件都不会相同,所以对它的评估较为复杂,评估方法大致有:参考以往事故;对现场的考察;在实验室进行研究;利用计算机制作模型、确定赔偿责任等。

存在的问题近年来，随着环境污染的加剧，对受破坏自然资源的损失评估日益受到人们的重视。中国此类研究最早出现于80年代初期对企业污染、城市污染以及流域污染等的经济损失的研究。回顾中国近20年受破坏自然资源的价值损失评估，无疑是有不少进展，然而还有两个极为重要的方面并没有取得实质性的突破。这两个方面是：

（1）对受破坏自然资源的价值损失评估的目的和用途没有新的认识。目前这方面的评估对政策制定者、执行者、企业管理人员以及社会公众仅仅起到了警示作用，这是远远不够的。

（2）受破坏自然资源的价值损失评估至今尚不具有充分可信度。也就是说，这种评估在基础数据的选取、计量方法和参数的认证与更新等方面都缺乏规范性和程序性。2

评估标准NRDA的目标是恢复受破坏的自然资源，然而这样一个很简单的目标却会引起很复杂的科学、经济问题。评估的委托代理人必须估计自然资源的损失，提出自然资源恢复方案并最后确定公众所损失的全部价值。

NRDA的科学评估标准由于法律的要求，NRDA需要确凿的科学证据。NRDA作为一种边缘科学，有两个最重要的科学评估标准：

1、建立一条基线来衡量自然资源的损失

这里基线的概念就是确定自然资源的正常状态———假如有害物质未排放时自然资源的现状。不少专家认为自然系统有其内在的循环变化规律，无论有没有环境事件的发生，其都会由盛而衰、由衰而盛，不断变化。这意味着基线这个概念包含了许多条件。此外，由于大多数的自然资源没有原始状态资料，这也给建立基线带来了困难。单独区分一种污染物对环境的影响是相当困难的，尤其是对环境容量已饱和的系统。目前，通过数学模型来估计自然资源的自然变异、并与参照点进行比较以及利用历史数据来区分单独一种污染物对于环境的影响。

2、生物个体相对于种群、群落的价值

生物个体对于生物种群、群落意义的争论目前并没有最终定论。有专家认为，根据生物个体来衡量环境系统的损失夸大损失结果，因为生物种群、群落可以补偿生物个体所受的伤害或损失，整个种群、群落的生存并没有受到影响。但在NRDA和目前大部分存在的环境法规中，对于野生生物的伤害评估基本上是根据生物个体所受的伤害来确定的。

NRDA的经济评估标准NRDA对两个部分进行评估：受破坏自然资源的恢复和损失补偿。经济在这两部分评估中起到了关键性的作用，尤其是对损失补偿的评估。损失补偿是为了弥补在自然资源从被破坏到恢复这段时间内公众所遭受的损失。

1、栖息地等价分析

栖息地等价分析是进行评估的一种基本方法，它用来确定补偿自然资源暂时性损失所需要的恢复工作。栖息地等价分析是指找到栖息地的代表部分来作为衡量尺度，以其来估算栖息地其他形式损失。使用栖息地等价分析是因为在实际操作中对于自然资源的各个方面都进行详细调查是不可能的，所以需要寻找某种衡量尺度来衡量自然资源的不同形式的损失。这个衡量尺度必须容易测量，并能经得起自然资源恢复计划的实践检验。一旦衡量尺度建立后，它就可以用来评估其他类似的栖息地和用来寻找评估参照点。

2、随机估价法

近年来，随机估价法在NRDA的实践中日益受到人们重视。随机估价法原来是经济学上用来对没有市场信息的商品、服务进行价值评估的一种技术手段。这种价值评估是通过严密设计的调查来达到评估目的。1993年，美国政府委托两位诺贝尔经济学奖获得者成立一个专门小组来研究随机估价法在NRDA中的应用。小组的最后结论是随机估价法作为NRDA的评估手段具有足够的可信度。2

评估方法自然资源受损评估的工作主要由责任方也就是肇事一方、与受政府委托代表受损一方利益的受托管理人担任。这两方在具体赔偿项目和金额上很可能有不同意见,但只要对保护环境有共同理念就有合作的基础,到最后要确定赔偿数额还得双方协商,从评估开始双方就建立联系,在评估过程中互相了解彼此的思想方法,随时改进工作方式方法,这对整个评估只有好处,并且是必要的。

1、参考历史资料

参考历史资料对评估现时的自然资源受损是非常重要的,虽然受损情况各不相同,然而可以从中得到许多借鉴,数据库的重要意义也在于此。历史资料中有比较典型的、也有事故本身情节并不严重,但是造成重大环境破坏,也有情节严重但其造成的环境后果甚小。

属于一般性的事例: 1990 年2 月7 日, 油轮American Trade 在美国加州Huntington Beach 附近搁浅,溢出原油约1300 吨,使15 英里的海岸休憩地带因遭受油污而不得不关闭,另外有1 000 多只海鸟死亡。这次事故总的费用为71 536 431 美元,其中油轮公司所花清污费(RP response) 占20.6 %;地方政府所花清污费(public response) 占3.4 %;NRDA 为39.5 %; 当地的渔业、旅游业称为third party 占20.6 %;罚款为911 %;船损货损(others) 占6.8 %。

特大赔偿金额事例: 1989 年3 月24 日油轮Exxon Valdez 在阿拉斯加Prince William 湾搁浅,溢出原油37000 吨,清污及其他费用总计达118 亿美元。费用巨大的原因是治理不及时,致使几乎500 英里的沿海岛屿遭受油污,按照所费金额大小计, thirdparty、RP response 、NRDA、others、public response 和罚款, 相应是57.8 %、27.3 %、9.7 %、3.5 %、1.5 %、0.3 % ,在other 一项内包括修船费3000 万美元、货损400 万美元。

溢油量较小而NRDA 较大的两例:1986 年1 月28 日,油轮Apex Houston 在加州沿海中部,溢出原油85 吨,使Farallones 湾和Monterey 湾遭受油污,后者是国家海洋保护区。9 000 只鸟因此死亡,当地一些水生物栖息地也受到重大威胁。船公司付出988 万美元,其中NRDA 占94.9 %。1997 年7 月23 日,货船Fortuna Reefer 在波多黎各西面的Mona 岛搁浅。在拖救脱险中,使27 000 平方米的珊瑚礁遭受严重损害。这件海难事故虽然没有发生油污染,但是NRDA 的费用占总赔偿金额164 万美元的76.2 %。溢油量较大而NRDA 较小的两例:1990 年6 月8 日,油轮mega Borg 在墨西哥湾Galveston 南- 东南约60 海里处卸油时发生爆炸,溢出原油一万七千多吨,其中约50 %就地烧掉,25 %挥发掉,对剩余的油进行回收和用消油剂处理。地方政府对当地海域的哺乳海兽、海龟、鱼虾等作了调查,没有发现受油污损害,溢油也没有上岸滩。这件事故总计花费670万美元,其中NRDA 只占5.0 %。1987 年7 月2 日,油轮Glacier Bay 在阿拉斯加的Cook Inlet 水域,近Kenai 处搁浅,溢出原油680 多吨。这件事故总计花费九千多万美元,third party 占95.3 % ,而NRDA 竟为0 %。

上述事例可以说明NRDA 的复杂性,它可以为面临的NRDA 作参考。

2、现场观察调查

历史资料虽然重要但仅作参考,要对某一自然资源受损案例作出确切评估,主要依靠现场观察调查,这种观察调查要将污染的治理与自然资源的恢复相结合,要考虑当前污染的程度与其自然恢复的可能性相结合,也就是要将事发当时的观察调查与事后(譬如一周、一月、一季度、一年度等) 相结合。观察调查的对象有石油与有毒、有害物质在自然环境下的风化,特别是这些污染物在水中的扩散与在土壤、砂砾中的渗透;水质、土质和水域底栖环境的污染;动植物的生长发育的受损与再生;污染前后生态环境指标的变化与恢复污染前生态环境所需工作量等等。由于污染水域可能十分广阔、地形复杂、生物种类繁多,全面详细的现场观察与调查,其工作的艰巨可以想象,但这是必须的。

3、科学实验

现场观察调查对自然资源的受损评估只能是直觉的、定性的,要作进一步分析或作某种定量评估,如防污公约附则Ⅱ中的有毒液体物质的分类、附则Ⅲ包装有害物质的鉴别,以及对收集到的图形资料的分析、受损生物的科学研究就需要通过实验来完成,以补现场观察调查之不足。1

应用案例黑鸟矿的NRDA1995年黑鸟矿的NRDA是历史上非常成功的案例，该评估是由NOAA、美国森林署以及爱德华州政府共同进行的。黑鸟矿是世界上几个主要钴矿之一，已有上百年的开采历史。在该地区河流中的铜、钴的含量相当高，这导致了当地切努克鲑鱼、钢头真鳟的绝迹，并造成其他鳟鱼数目的减少。通过一系列的研究，评估的委托代理人估计了当地鲑鱼、鳟鱼和其他鱼类的死亡、行为变异及数目的减少。对该区域河流内无脊椎群落的调查集中在观察群落的构成，包括生物量及种类的观察。毒理学调查包括用笼内的鳟鱼进行定点实验和进行具体地点的毒性研究。同时进行地质学调查和地下水水样的地下水文调查。通过这些调查决定了污染源，包括废矿石、地下废矿液和受污染的河床。

历史上，当地的河流每年大致有2000- 3000条成年鲑鱼洄流。调查表明，由于其他影响因素的存在，即使没有发生黑鸟矿污染事件，当地的鲑鱼数目到目前也不可能保持这么高的水平。因此，评估的委托代理人建立了评估的基线：假如当地河流没有受到污染，目前应当有多少条鲑鱼.为了明确这一点，评估的委托代理人将当地河流栖息地与附近类似的参照河流栖息地进行比较，同时将哥伦比亚河鲑鱼的总减少量与当地河流的鲑鱼历史洄流进行比较。如当地河流没有受到污染，目前应当有200 - 500条鲑鱼。稳定在200条鲑鱼群是恢复的目标。

生态模型证明，从地下水、地表漫游及河床中排放出的有限的污染物并不会使水质下降到安全标准以下。假如没有其他人为因素的干扰，那么除了鲑鱼以外，其他鱼类、无脊椎动物以及相应的捕食种类将会很快出现。不过用野生鲑鱼卵进行繁殖的计划将需要30年时间才能重新发展出一个稳定的鲑鱼群。2

意大利货轮燃油泄漏意大利货轮燃油泄漏，南非野生动物受威胁

据报道,2002 年9 月13 日一艘运载化学物品的意大利货轮在起火后部分燃油发生泄漏,已威胁到了南非沿海一个著名野生动物栖息地。南非当局说“, 乔利·鲁比诺”号货轮 10 日在从南非德班港前往肯尼亚的蒙巴萨港途中起火并导致爆炸。货轮上22 名船员全部弃船逃生。由于海上狂风大浪,货船12 日在南非东北部海域著名的圣露西娅湿地公园附近搁浅,对环境有相当大的威胁。强风和大浪以及高达300 多摄氏度的温度阻碍了救援和灭火工作。货轮上装有1 100 吨重燃油和250 吨柴油。

巴西海岸污染巴西海岸污染严重，企鹅无法返回南极暴毙海滩

据报道,每年七八月到巴西过冬的企鹅,已成为环境污染的受害者。据悉,由于巴西海岸污染严重,包括企鹅、海狮和海豹等往年前往巴西圣保罗州南部海滩嬉戏的寒带动物的生态状况正遭受威胁。境外报道指出,海狮、海豹若受污染,上滩休息后可以返回南极;但弱小的企鹅不敌污染,根本无法返回南极,只能死在海滩上。2002 年巴西南部海岸连续发生船舶漏油,沿海严重污染,上岸的南极企鹅染上一身油污,身上的体温保护系统被破坏,无法保暖。有些好心的巴西人遇上受伤的企鹅,误以为企鹅热得中暑,抱回家放在冰箱里,结果雪上加霜,企鹅被活活冻死。鉴于2002 年巴西沿海污染情况超过往年,有环保人员吁请有关部门拯救小企鹅。伦敦市区征收环保“买路钱”为了减少市中心的汽车流量,伦敦市政府选择了一个引起争议的创新解决办法:在市中心的进口处设立电子收费站,其收入作为改善公共交通工具的经费。从2003 年2 月17 日起,从周一到周五,每天早晨7 时至下午6 时30 分,小汽车、卡车以及货车必须付5 英镑的进城税,才能在市中心行驶。这个简单的构想要以复杂的工作为前提:工人们正在市区入口和付费区内安置200 多台精密的闭路电视摄影机,这些摄影机与录有汽车牌照档案的一套中央电脑系统相连,它们将负责查核在市中心行驶的车辆是否已付税。伦敦市长利文斯顿希望来个“一箭双雕”,一方面减少市中心10 %至15 %的汽车交通,另一方面每年至少征收113 亿英镑,以改善公共交通工具。许多强烈反对这个计划的人宣称这是“为富人而设的税”。保守党的交通事务负责人詹肯斯宣称:“这是一个不得民心、未好好准备、难以实行以及不公正的措施。”由于残疾人和计程车、医生、摩托车、大型旅游巴士以及救护车一样,不必付进城税,报纸预言有关残疾人的走私活动将大增。伦敦的一些行政区和一些居民保护协会曾企图采取法律行动阻止这项措施,但徒然无功,它们提出的理由是,这个征税制度将把交通问题迁移到付费区附近。而且这个计划将使附近街区的房价大跌。这是世界独一无二的一个大胆的计划。除了伦敦市长以外,英国和外国的其他大城市都在密切注意这项措施实施的初步结果。对于利文斯顿来说,这项措施将冒一定的政治风险。利文斯顿表示,将在2003 年2 月以前增购200 辆公共汽车,然后将对整个伦敦交通网实行长期和更进一步的现代化改造。1