[科普中国]-国家环境政策法

《国家环境政策法》概述

1969年制定的《国家环境政策法》(NEPA)是第一部使环境保护成为国家政策的法 规。该法规建立了环境质量委员会并确立了许多很髙的国家环境保护目标。法规中还包括了联邦政府的宗旨：① 每一代人所瓶行的职责都是为下一代人做好环境的代理；② 确保全体美国公民享有一个安全的、健康的、有生产力的、美丽的和有文化内涵的 愉悦环境；③ 在不导致环境衰退、健康和安全风险或其他不希望的后果的前提下，实现利用环境 资源利益的最大化。1

《国家环境政策法》的主要内容调整对象：一切政府行为虽然第101条规定了联邦政府的政策tl标，但是NEPA最为闪光的并不是第 101条，而是第102条对于联邦政府及其部门在政府政策及其部门在政府政策及其他行政行为为方面所设定的环境约束，其中最为核心的当属其独具特色的“环境影响评价”制度。从本质k 来看，第102条所设定的全部环境性约朿，主要体现为一种讨政府彳f政行为的程序性 规定，从而将所有的联邦政府部门及机构与环境有关的行为，纳入到一个严格的程 序审查之中。
第102条规定：国会授权并要求，在极尽可能的情况下，（1)联邦政府的所有的 政策、规定和法律都必须按照本法规定的基本政策进行解释和执行；（2)所有的联邦 政府部门必须：2

(A) 应用系统的、多学科的方法，确保将自然科学、社会科学以及环境设汁艺 术，应用到可能对人类环境构成影响的规划或者决策制定过程之中。
(B) 经与环境质量委员会协商，设计一些程序和方法，确保当前那些不满足环 境舒适性的因素和环境价值，能够和经济及技术判断一起在决策制定中得到适当 考虑。
(C) 在任何立法建议或报告中，包括针对可能给人类环境构成重大影响的其他 重要联邦行为，应当由主要官员作出一项详细的环境陈述（环境影响评价报告）， 包括：
(1) 拟采取的行为对环境产生的影响；
(2) 任何可能对环境产生不可避免的影响；
(3) 拟采取行为的替代性选择；
(4) 人类环境的短期利用与长期保护改善之间的关系；
(5) 对可能造成不可恢复、不可逆转的自然资源的承诺。
在作出环境影响报告之前，主要负责的官员应当与其他相关的联邦政府部门或 机构进行协商，并且获取其建议和意见。环境影响评价的副本，连同其他部门、州和 地方政府部门的建议和意见，都应当呈送给总统和环境质ft委员会，并公之于众，同 时要附上行政审批流程中的各阶段建议。
(D) 如果提案中存在的资源使用替代方案存在任何乍议,应该就该提案中推荐 的行为研究并提出可行的替代方案。
(E) 清楚认识世界范围内的环境问题及其长期存在的特点，在符合美同外交政 策的情况下，给那些旨在于扩大国际合作.减缓世界环境质量下降的动议initiatives、 决议resolutions或项目programs提供支持。
(F) 有关恢复、保持或提升环境质量的建议或信息，应当向各州、县、市、各机构 以及公众公开。
(G) 将生态信息应用于自然资源项目规划和开发之中。
(H) 给成立的环境质量委员会提供协助与支持。2

基本原则“极尽可能”准则
纵观第102条的整体结构，不难发现，该条设定了一个看似非常宽泛但乂非常 严格的程序性准则，即“极尽可能”（to the fullest extent possible)准则。该项准则覆 盖了两大方面的内容：（1)所有的政策、规定及立法等都必须按照第101条规定的符 合保障人体健康或福利的环境的标准予以解释和执行。（2)所有联邦政府部门及机 构都必须严格遵守第8项与环境保护有关的法定义务3无论是法律或政策措施的 制定与执行,还是与环境保护有关的义务都必须满足“极尽可能”的要求。由此可以 判断，能够被排除在“极尽可能”之外的情形已经所剩无几，除作其他制定法明确规 定予以排除，或荇属于特定非常情形而不可执行。众议院和参议院成员在谈到 NEPA中使用“极尽可能”的这个语言时认为:“这个新语言的目的就在于清楚表达所 有联邦政府行政机关必须完全遵守该条的规定，除非现行法律明确予以禁止，或者 完全履行实际上根本不呵能。W此，任何行政机关不得将其作为逃避适用第102条 规定的理由，才真正符合所有立法者的本意。实际上，第102条规定的目的就在于确 保所有行政机关必须以极尽可能的方式遵守该条规定，任何行政机关都不得对其作 出过度的限制性解释以逃避责任。22. “环境与经济技术对等”原则
NEPA第102条第（2)款明确规定，行政机关在作出行政决策或其他对环境可能 产生重大影响的行政行为时，必须将环境要索与经济要索、技术要索予以同等考虑。 这是美国环境法的一项重大突破。参议员亨利·杰克逊作为NEPA起草者认为， “法案最大的特点，莫过于它确立了一个全新的、要求所有联邦行政机关都必须遵循 的决策制定程序”。在这个决策程序中，环境要素必须同经济W素和技术W素予 以对等对待。它与“极尽可能”淮则一起，实际上起到了“环境优先”的实施效果。也就是说，在实践屮所宥行政机关都不得以任何理由排除环境要素的认真考虑和对 待，除非法律规定明确予以排除。2

环境影响评价制度NEPA中另外一个最受世人瞩目的法律制度就是第102条第（2)款（C)项规定 的“detailed stalemenl”，现在统一称之为“环境影响评价”，已经在全世界范围内获得 了普遍应用，对全球众多国家的环境法及其实施产生了至关重要的影响，也是目前 最具有执行效力的一项环境法律基木制度。该条既明确了环境影响评价的范闱，也 限定了严格的环境影响评价的程序。

1. 环境影响评价的范围
   NEPA第102条规定的环境影响评价的范围主要包括两祌情形，分别是：
   (1 )任何有关立法的建议或报告。尽管该条法律原文使用的是“every recommendation or report on proposals for legislation”奕际上该条包含的评价范围并非仅 限用于立法本身。根据第102条第（丨）项的规定，所有可能对环境构成重大影响的 政策和规定（regulations或rules)都属于环境影响评价的范间。诉面介绍的Calvert Cliffs’ Coordinating Conunittee, Inc.，et al. v. United States Atomic Energy Commission 案件就将原子能委员会的一项规定（rule)明确界定为需要进行环境影响评价的 对象。
   (2)其他对环境质最构成重大影响的重大联邦行为。此项规定非常宽泛而常常 成为案件审理过程中的争议焦点，也是法官释法的重点。它包含两个关键同，一个 是“重大联邦行为’（major Federal actions)，另外一个是“对人类环境构成重大影响” (significantly affecting the quality of the human environment)。两个关键词的宽泛性和 模糊性，构成了几乎所有环境影响评价案件中必须需要法官释明的核心焦点。相比 较中国的环境影响评价而言，美国环境影响评价范围主要针对立法行为和抽象行政 行为，而对于屮国环境法所要求纳人环境影响评价的建设项目和专项规划则没有做 具体要求。中美环境影响评价之间的具体差别，在后面的内容中将予以具体分析。
2. 环境影响评价的程序性要求2

该条规定，环境影响评价作出之前应当与相关管理部门进行协商，并征求意见 后予以制定和公布，因此，在程序上可以基本上分为三个阶段：
(1)征求意见阶段（consult with and obtain the comments of any Federal agency)o 征求意见阶段涉及的有关部门主要是根据法律规定对特定项0的环境影响，享有职 权的部门或机构，或者是在特定领域具备专业技术的部门或机构，如原子能委员会 在审查原子能项H时，需要根据《淸洁水法》的规定向污水排放许可以及污水排放杯准的管理部门征求意见。
(2)环境影响呼价制定阶段（make detailed EIS)。根据CEQ fh台的关于E1S的 管理规定，美国联邦法规汇编第1502.9条规定，环境影响坪价分为两个阶段，分别是 “环境影响评价初稿”（draft EIS)和“环境影响评价定稿” (final E1S)，必要时还要在 定稿之外增加补充性评价（supplementation )。EIS初稿要求对所有的可能存在的环 境问题逐一加以评价，同时与各相关部门保持密叻沟通EIS定稿必须对初稿中没 有提及的问题或为大家反对的方面进行表述并提出应对方法。在被评价的行政行 为发生遗大变化或荇艾施环境或信息发卞重大变化的，应当在初稿或定稿外附加补 充评价。
(3 )公开阶段（available to the President ,tlie Council on Environmental Quality ,an（l Hie public)。NEPA要求将环境影响评价的副本连同项目申请人的申请一并公开，公 开的对象除了普通公众之外，还包括总统和环境质量委员会。
3. EIS不同于EA
EIS的规定仅限于NEPA第102条的规定，其内容和程序都非常严格，在形式上 必须做到非常详细，所以称之为“detailed statement"o但是，除了第102条规定之外， 如果不需要作出详细环境影响评价的联邦政府部门或机构行为，也需要在作出行政 行为时将环境W索与经济、技术因素予以同等考虑。有鉴于此，CEQ在其出台的 NEPA管理规定C. F. R. § 1508.9条中明确规定了“环境评估”（Environmental Assessment)。 其主要作用在于：（1)简要地提供足够证据和分析，以判断是否需要制作 详细的EIS，或者判断是否构成重大影响。（2)在没有必要制作EIS的情况下，保证 行政行为符合NEPA的要求。（3)在有必要制作E1S的情况下，起到提前准备的作 用。在内容上，EA需要根据第102条的规定，就拟作出的行政行为建议及其替代 方案对环境可能产生的影响进行简要分析，并列举已经沟通协商过的机构或 个人。因此，EIS和EA之间的联系在于，二者都是根裾NEPA的规定而由联邦政府部 门或机构作出的一项程序性义务。但二者的区别在于:EA是一项简单的环境评估， 是EIS的一项前置性工作.从而决定是否需要制作详细的EIS;从法律依据来讲，EA 的法律依据应该是第102条第（2)款（B)项和（E)项，而EIS的法律依据则是第102 条第(2)款（C)项。后面的 Foundation of North America Wildlife Sheep v. U. S. Department of Agriculhire案件中，被告农业部在制作KA后■认为无怎制作评细的[1S， 从而被野羊保护组织告上法庭。2

4. 中美环境影响评价的不同
尽管中国的环境影响评价，源于美国NEPA所规定的环境影响评价，但是中国的环境影响评价无论在适用范关、评价主休、评价对象以及强制效力等方面，均与美 国环境影响评价存在较大的不同。从严格意义上来讲，中国的环境影响评价已经是 完全不同于美国环境影响评价的独立制度。
(1) 评价的主体不同。NEPA要求主管部门必须根椐申谐人的申清制作专门的 详细的环境影响评价，主管部门可以耍求申清人在提出申请吋提交M:委托编制的环 境影响报告，但该报告不能替代主管部门制作的环境影响评价。而中国的环境影响 评价的制作则由申请人完成，管理部门仅负责审批。
(2) 评价的范闱不同。NEPA的环境影响评价范闱主要针对政府决策行为和立 法行为。而中国的环境影响评价，既针对政府规划行为也针对非政府主体的建设行 为。但是，NEPA纳入环境影响评价的政府行为明显要宽广得多，几乎将所有可能对 环境产生重大影响的政府各类型行为都纳入其中，如政策制定、管理规范制定以及 立法等。就此是否意味着建筑项R被排除在EIS之外呢？实则不然，因为建没项U 必须获得建设主管部门的许可，一旦建没部门批准该建设项F1的行为被认为是“导 致环境重大影响的重大联邦行为”的话，那么审批的建没部门必须根据开发商的申 请制作EIS。由此可见，建没项目的环境影响呼价义务转向为建没主管部门的法定 义务。
(3) 评价的程序性要求不同3 NEPA规定的环境影响评价要求征求其他相关管 理部门的意见，并做到评价及申请内容全公开。而中网的环境影响评价则无需征求 其他管理部门的意见，并且其信息公开仅限于评价过程中的“征求公众意见”。法律 并没有规定环境影响评价文件必须公开，致使在实际操作过程中，很多环境影响评 价文件被以保密文件等各种理由拒绝公开。2(4) 评价的管理与审批不同。根据NEPA的规定，实际上所有的联邦政府部门 或机构都是环境影响评价的制定主体，没有所谓的审批部门，而是要求公之于众，因 为任何公众或机构或部门都可以就其环境影响评价申请司法审查，艽实际监督审查 的标准更高。而中国的环境影响评价既存在制定主休也存在审批主体，一般来讲环 保部门负责审批建设项0的环境影响评价，设区的市级以I·.地方各级人民政府负责 审批规划的环境影响评价。2

NEPA的法律效力法的效力决定了一部法律的生命力，也决定了该部法律在整体法律体系中的地 位和作用。NEPA之所以能够被学者称之为美国环境法领域的“谢尔曼法”，主要原 因就在于NEPA自身所具备的法律效力。从效力范围来看，NEPA所调整的范闱既 包括政府所宥类型的行政行为，也包括公民以及企业所从事的任何与环境有关的行为,还包括议会以及政府的立法行为。这是NEPA区别于其他联邦环境法的最大特 点。W此，从法的效力层次来讲，NEPA实际上具备了优先于其他联邦环境法的效 力，具有“联邦环境宪法”的效力，具体体现在：
(1) 各部门应立即修改各自的行政性规定以保持与NEPA规定相一致。修改的 范围包括当前享有的法律制定权、行政管理规定、前的政策及程序等，如果出现与 NEPA的要求不相一致，或者出现遗漏的情形，应当不迟于1971年7月丨H之前修 改，并且呈送给总统。2(2) 法律冲突的协调。为了有效协凋NEPA和其他法律规定之间·能存在的冲 突，NEPA第104条规定:木法第102和103条的规定不得影响联邦政府机关履行以 下二项职责：（1)遵守各项环境质量标准。（2)与其他联邦管理部门或州政府部门保 持协作或沟通。（3)根据其他管理部门的建议或批准采取或不采取某项行为。（|〕
根据此项规定，针对其他管理部门已经就其他部门作出的行政许可行为，主管 部门是否有必要从整体上进行环境影响方而的审查，以便将其纳入环境影响评价的 范圃？在 Calvert Cliffs’ Coordinating Committee v. United States Atomic Energy Commission 案件中，被告原子能委员会认为，该案涉及的原子能项u已经满足f清洁水 法中关于水质管理的规定，因此就应当排除NEPA的适用，无需就此进行环境影响 评价的行政审查程序。J.Skelly Wright法官在分析了相关的立法背景之后，汄为清 洁水法的水质标准的规定与NEPA的规定并不冲突。水质标准仅代表了授予行政 许可的谅低要求，而原子能委员会作为整个项U的管理者，应当就该项目可能造成 的环境影响在整体上予以分析和判断，同时在不低于当前水质标准的前提下提出减 轻环境污染的替代措施和方案。[2U.Skelly Wright法官的根本意图，在于行业主管 部门不能局限于其他相关管理部门的审批，而放弃对申请的项目行为对于环境可能 造成影响的审査。因为行业主管部门应当就项目的环境影响进行整体评价，而不是 局限于特定的某、个领域，如水质标准或大气质错标准等。2

《国家环境政策法》的实施需要特别指出的是，NEPA规定的E1S实际上应该为“环境影响报告”EIS,何其 作用和功能与当前的EIA几乎相同，所以在这里就不明确区分EIS和EIA。
NEPA的最大特色就在于其规定的环境影响评价，该项制度不仅仅对美阔联邦 政府的政策性行为和M:他行政行为产生电大影响，要求所有美闹联邦政府在行使对 环境有张大影响的重大行政行为吋必须进行环境影响评价，并且做出了其他程序性 的限制规定。该项制度的实施效果也对世界各国的环境法产生f深远的影响，跨越 f各冈不同的政治制度和文化障碍，形成，前环境法学中一项较为稳定的基本法律 制度,因此有学者在评价环境影响评价制度时，作;li这样的评论:“它的程序价值在 某鸣政治和法律背众卜*可能显得较为微弱，但是在其他一些同家或地区中却具有决 定性的优点，因为它能够以一种非胁迫性的、增值的时且妥协的方式运行。另外一 个导致环境影响评价能够强力捅破文化障碍的原因，就是囚为它生成r 一种在很多 政治环境下所缺少的价值，该价值主要体现为信息。在美国，环境影响评价能够给 那些意欲对起诉政府部门的社会W体提供具存杀伤力的弹药。在他国家，环境影 响评价能够对那些采取有害于环境发展的公园或野生动物管理机构以及军讲、采矿 或者道路建设的管理部门起到警告作用。2