[科普中国]-缺陷食品召回制度

缺陷食品召回制度简述

缺陷食品召回(FoodDefectRecall), 是指由于生产商生产的食品存在设计缺陷或制造缺陷, 并已经进入流通领域, 为避免缺陷食品危及人身安全及财产损失, 生产商必须及时将缺陷食品进入流通领域的情况向国家有关部门进行报告, 并提出召回申请。如果生产商不主动召回, 政府可以强行将缺陷食品进行召回, 由此所确立的制度即为缺陷食品召回制度。

按照《食品召回管理规定》的要求, 判定食品是否属于缺陷食品, 应当进行食品安全危害调查和食品安全危害评估。《中华人民共和国食品安全法》中规定, 食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准, 应当立即停止生产, 召回已经上市销售的食品, 通知相关生产经营者和消费者, 并记录召回和通知情况。食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施, 并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告, 食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的, 县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。1

我国缺陷食品召回制度产生与发展我国1995年颁布了《食品卫生法》，该法对缺陷食品的公告收回做了原则规定,此规定包含有食品召回的意味，是我国食品召回制度的维形。2007年公布并施行《食品召回管理办法》，该规章比较全面的规定了食品召回的相关内容，成为了在全国范围内召回不安全食品的法律依据。2009年颁布了《食品安全法》,该法从法律层面确立了召回制度，标志着我国基本建成食品召回法律制度。同时,食品召回的相关法律法规也在不断的补充和修改完善之中，2015年分别修订了《食品召回管理办法》和《中华人民共和国食品安全法》，就食品召回流程、召回后如何处置、如何实现监督管理及最后的法律制裁手段等方面做了明确性规定。除了这些专项的立法,在其他立法中也涉及不安全食品召回的相关内容，如《消费者权益保护法》、《产品质量法》和《侵权责任法》等。

食品召回的主体食品生产、经营者和相关行政机关是有权召回不安全食品的两个主体。

目前新修订的《食品安全法》对原法有大范围的增删，从原来一百零四条增加到了一百五十四条，其中第六十三条第二款对自主召回的主体有所扩张，加入了食品生产经营者的主体责任。新《食品安全法》第九十四条第三款，第一百零五条第二款，通过对进口商自主召回的规定以及对食品生产经营者对封存的不安全食品召回的规定，都进一步确定了食品自主召回的主体责任，将生产流通中与食品召回相关的方方面面都做了一个具体的规定，更加贴近生活，也更具有明确的指示性。

相关行政机关责令把有问题的食品召回来，具体说来，由国家食品药品监督管理总局负责全国范围内的食品召回，其他行政区域内的食品召回由地方食品药品监督管理部门负责。2

食品召回的范围召回的食品，也就是"未具有通常可合理期待之安全性"的食品。根据《食品召回管理办法》第三条和第四条规定，我国食品召回的范围分为三类：可能诱发危害，对人体健康不利的食品；己经产生危害，造成人体极大伤害甚至死亡的食品；针对婴幼儿等特定人群存在不安全隐患的食品。概言之，就是不安全的食品，都要予以召回，这种不安全的因素来源于食品的原料组成，或者食品的加工过程、运输途中、储存环节等某个程序部分出现问题,从而造成对人体健康的危害，甚至对生命形成威胁。衡量是不是不安全食品需要参见我国的食品安全标准。

食品召回的模式我国食品召回的模式是和召回主体相对应的，食品生产、经营者为主体的召回称为自主召回；而由行政机关强制性的，以责令的形式进行的召回称为责令召回。

自主召回就是指食品生产者，或者食品销售者在发现自己的食品不符合标准，或者对人体健康有危害，对于这种危害或不安全因素有证据予以支撑、证明的，都应当主动召回。我国食品召回制度确立了行政机关的责令召回。目前，在某些企业不愿意召回有问题的食品之时，食品药品监管部门通过下达强制性的命令让其召回，通过强制召回保证缺陷食品出现问题时能够及时有效地加以控制，消除和降低对社会的危害。

监管部门责令召回表现在如下三种情况下：食品生产者否认自己的产品具有安全隐患问题，或者缺乏自觉性，让食品仍然处于销售领域或者流通领域，不予召回；食品生产者的主观疏忽大意使得问题食品的不安全因素增加；监管部门例行检查的时候发现问题食品的危险性，可能对人的生命健康造成威胁的。执法部门通过强制的途径迫使触犯法律法规的企业做出正确的行为，消除食品领域的安全隐患。由于自主召回不产生法律关系，所以执法主体即国家食品药品监督管理总局和食品所在地县级人民政府食品药品监督管理部门，这种执法权是行政权力的一种，二者之间形成行政法律关系，相对人就是食品的生产或经营者，而该法律关系的客体就是"不安全食品"。

食品召回的程序根据不安全食品在消费者使用后产生的危险后果程度不同，我国的食品召回可分为三级。消费者食用后受到严重身体伤害或者死亡这种严重后果的，食品生产者或者销售者应当在二十四小时以内召回，这个时间从其应当知道食品安全风险后开始计时，这是一级召回。二级召回是指导致人体产生一般健康伤害时，食品生产者的召回使用时间是四十八小时。三级召回针对危险性最弱的食品，即只是证明食品的成分来源等外包装标识存在不真实标法的食品，这种情况下危害性相对较小，食品生产者可以在七十二小时以内召回。

食品生产者或食品销售者应当制定召回计划，并予以递交。食品召回的监管部门在收到食品召回计划以后，根据情节的严重程度，由具有专业技能的人员对召回计划进行评估，对食品召回者进行技术上的专业指导，食品召回的最后一步，就是在食品销售地通过媒体公布食品召回公告，告知广大消费人群该食品的不安全性。

《食品召回管理办法》第十四条对食品召回计划的制定和评估做了规定。《食品召回管理办法》第十五条介绍了食品召回计划应当包含哪些内容，对召回程序的整个过程有一个具体的把控，不仅应当包含食品生产者的名称、住所等基本情况，还应当对食品的名称、商标、生产日期和召回区域范围的总体情况进行说明，以及按照召回的等级、时限予以召回，此外还包括相关食品生产经营者的义务和责任、食品召回的公告等八项内容。具体公告的内容在《食品召回管理办法》第十六条有详细的说明，进一步而言囊括了相关责任人的义务和消费者对损害商品的退换及赔偿的步骤等几方面。

不安全食品召回的后期处理，根据《食品安全法》第六十三条第三款规定应当进行无害化处理或者将其毁掉，这是针对人身危害性比较大的食品。从学理的角度而言，不安全食品的不安全因素可分为"制造的不安全"、"警示的不安全"和"设计的不安全"，而"警示的不安全"和"设计的不安全"均不属于实质危害的范畴，针对这类对消费者不构成实质危害的问题，召回后的后期处理可以采取补救措施。安全性得不到绝对保证时，不再使用补救的规定，仍应予以销毁或者无害化处理。在销售时，应当告知消费者补救措施的相关情况，《食品召回管理办法》第十四条食品生产者应当按照召回计划召回不安全食品。县级以上地方食品药品监督管理部门收到食品生产者的召回计划后，必要时可以组织专家对召回计划进行评估。评估结论认为召回计划应当修改的，食品生产者应当立即修改，并按照修改后的召回计划实施召回。2

食品召回的监管《食品安全法》第五条规定"食品安全委员会"作为总的监管部门，协调其他具有监管职能的多个机关。我国食品召回的监督模式是“二级监管”模式，位于权力最顶端的国家质量监督检疫总局，在其职权范围内协调我国国内的食品召回监督工作，组织好全国范围内的食品监督。而位于其下的各个地方是级上食品药品监管部门则在本行政区域范围内各自开展食品召回的监督管理工作。

新修订的《食品安全法》改变过去的分段监管规定，将监督管理权集中到具有统一权限的食品安全监管机构。《食品召回管理办法》第二十九条到第三十六条对食品召回的监管进行了具体性规定，如监管部门可以通过预警信息的发布来提示消费者停止使用不安全食品，警示食品生产经营者停止对不安全食品的生产和销售、运输。《中华人民共和国食品安全法》第六十三条第四款:食品生产经营者应当将食品召回和处理情况向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告；需要对召回的食品进行无害化处理、销毁的，应当提前报告时间、地点。食品药品监督管理部门认为必要的，可以实施现场监督。

食品召回的处罚我国食品召回制度的法律责任仅用行政处罚的形式予以了设定，包括罚款、没收用于违法生产的工具设备以及吊销执照。新《食品安全法》增添了对食品安全领域以刑罚惩治的横向的制度性责任，如对在添加剂领域及禽畜屠宰领域和违反相关规定标准的行为，如果违法程度过甚可能会被公安机关以刑事责任追究，而且即便没有达到罪行标准，也要依照与食品召回有关的行政处罚规定由执法机关予以行政处罚。但是针对应当召回而不予召回的行为在刑事责任中没有专门的罪名规定。

新《食品安全法》一百二十四条第九款规定，食品生产经营者在食品药品监督管理部门责令其召回而不予召回时，应当对其违法生产的设施等物品加以没收，同时处以较大额度的罚款，情节严重的可能会面临营业执照和其他行政许可的吊销处理。新《食品安全法》第一百二十九条第四款对进口商不予召回的情形也有惩罚规定。《食品召回管理办法》第三十七条到第四十四条则对食品生产经营者不履行召回责任的情况时，其应当承担的法律责任做了具体的规定。2

国外缺陷食品召回制度简述美国美国食品召回的主体是食品安全检验局和食品药品管理局。

在美国，被召回的缺陷食品一般包括两种，第一种缺陷食品对人体健康有实质性的危害，如掺杂食品；第二种缺陷食品本身对人体健康没有任何实质性的危害，但是由于错贴产品标签、产品标识有错误或未能充分反映产品内容等原因而导致食品出现了缺陷。

《联邦食品、药品和化妆品法》中规定下列几种食品将被认定为掺杂的食品：(l)在食品中自然存在或含有或带有外加的、可能损害人体健康的有害、有毒物质；(2)食品中含有超量的杀虫剂等药物残留，但是当杀虫剂等药物残留的水平下降到可接受的程度或该法规定的豁免情况下，该食品则可被判定为安全食品；(3)食品含有对人体有害的食品添加剂；(4)食品部分或全部被外界污染、腐败或者分解；(5)食品在不符合卫生的条件下进行生产、配制、包装和存放；(6)食品带有或含有危险色素；(7)消费者按照食品标签上的用法和用量使用食品中的营养增补剂，会对健康产生明显、预料不到的伤害以及如果标签上无食用方法或用量，倘若按一般普通人正常食用的方法，还会对人体健康产生显著或不能预见的伤害的食品。实质上，掺杂食品就是不安全的缺陷食品。3

《联邦食品、药品和化妆品法》对食品标示的规定中有下列情形之一的，将被认为是标示不正确的食品，凡是标示不正确的食品都不得进入流通领域，如果已经进入流通领域的，将会被召回：(1)如果标签是伪造的或标签上的任何细节会引起人们误解的；(2)该食品采用其他食品名称销售；(3)假冒其他食品，采用相同规格和特征(除非标签注有“仿造”字样及仿造食品的名称)；(4)食品容器的制作、形状或者灌装会引起误导的；(5)标签上的文字、说明或其他相关信息未按要求标注或未标注在显著位置上，不便于消费者在购买和使用时阅读和理解的。3

美国在食品召回的分类中采取以企业主动召回为主，政府监管部门要求召回和指令召回为辅的三类召回模式：企业自愿召回是指企业在自检的过程中或者通过其它的渠道发现食品存在不安全的因素后，自愿、主动发起的召回形式，它是美国食品召回的主要形式，一般而言，大多数缺陷食品召回都是企业自愿主动实施的：FDA要求召回是指FDA在监管食品安全的过程中或通过消费者投诉等途径发现了食品存在不安全因素或食品安全出现了紧急情况，且企业自身不愿召回或拖延召回食品，则法律赋予FDA有权要求企业召回缺陷食品的召回形式。要求召回一般被定格为一级召回，而且在正式要求实施食品召回之前，政府部门要具备充足的证据以支持将要采取的措施(查封)的合法性，FDA要求召回是对企业拒绝实施主动召回的补充；FDA指令召回是指FDA一般没有权利来直接命令企业对缺陷食品实施召回，但为加强食品安全监管，针对两种特殊食品即婴儿配方食品和在洲际间销售的各种牛乳产品，法律赋予了FDA有权发布强制性命令要求该食品生产和销售企业实施食品召回的权利。

在食品召回监管方面，美国以联合监管模式进行执法。由食品安全检验局(FSIS)和食品药品管理局(FDA)两个部门负责对不安全的食品予以召回。对动物类和蛋类的食品召回由食品安全检验局(FSIS)处理。而对人体健康有关的食品安全进行监管，则由食品药品管理局(FDA)负责，配合其工作的是其下部门的召回管理工作室，对上级的命令予以执行，落到实处，协调管理。此外，美国还设置有健康危害评估委员会，通过超高的专业性，对动物类食品中的食物有害性进行测评，以确定食品卫生标准，从科学、合理、客观的角度来衡量食品的危险性及需不需要召回。此外，美国的食品召回流程是严格依照召回指南进行的，食品安全检验局(FSIS)制定了专门针对肉类、蛋类食品召回的指南，还为健康危害评估委员会的评估程序设立了指南。

澳大利亚在澳大利亚，负责食品召回执行的主体众多，几个联邦的部门各自负责不同产品的召回工作，其中食品标准局主要负责执行食品召回，同时还有消费者委员会等部门予以辅助性的工作。对于强制召回决定不可随意做出，必须根据《贸易行为法案》的规定，由负责监管消费者食品的联邦行政长宫发出强制召回的行政命令。

在20世纪初，根据《澳大利亚宪法》对食品法律制定权的划分，奠定了澳大巧亚对食品安全法分散不统一的立法体系。1900年，《维多利亚纯粹食品法》的制订，成为澳大利亚第一部化较全面的食品法。在监管模式方面，澳大利亚有关食品召回的各种规范中比较有代表性的法案有三部：《食品标准局法案》、《贸易实践法案》和《食品工业召回规范》，形成了三足鼎立的方式。

《食品标准局法案》强调了企业应当设立自己的食品召回制度，并且要将这一召回制度以书面形式设置下来，可以采用电子格式，但是必须向有关部门提交该企业制度的副本，并依据监管要求使其具有一定的适用性，此外，当食品召回时，企业必须遵循该书面召回制度。《贸易实践法案》中设置了食品召回的立法权限，从而制约了联邦对强制召回权的设定权限。法案要求国家只能对商业领域的公司设定该权力，而在地方层面，这种公权力也只能止步于食品方面的立法和消费者权益方面的立法。某些州的立法机构仅能就其中一项立法拥有此权力，并且地方的参议会通过有关的行政机构才可以得到关于食品方面的强制权力，除此之外并没有设立食品召回方面的权力。《食品工业召回规范》中，对食品召回的标准及法定步骤进行了详细规定，包括对食品领域的分析和危害程度的评价，同时根据召回情况规定之后的后续跟踪来反馈情况。

除了上述三部法案，《澳大利亚消费者法》中还规定：如果在消费者一级的自主召回程序中，厂商应当在两天内向有关部门提交一份报告书，并且在该文件中应该显示该次召回的原因。此外，在消费者这层次的强制召回中，若生产者没有完成法定的注意义务和举措，联邦的该行政长官可以责令其进行强制召回，生产者必须遵守该行政命令实施召回举措，并且向行政长官提交有关食品召回的进度报舍，从而通过强制召回的法令保证食品召回的执行。

在食品进入市场的流通环节中，澳大利亚以流通方式和流通区域对食品召回进行层次划分。例如，将问题食品从批次中和销售商召回的类型就属于贸易召回，把所有消费者拥有的受影响食品从生产之初和流通环节召回就属于消费者召回方式，对消费者的定义并不拘泥于本国，可以是任何国家的购买澳大利亚商品的人。

澳大利亚的食品召回程序不仅有工业召回的程序规范，还有销售商产品召回的程序指南，包括决定召回水平以及决定召回中应当通知的人，此外，还包括召回委员会的建立和决定收回产品的方式等。对于连法主体不配合召回工作的不法行为，将面临依法被查封甚至承担刑事处罚；对不履行召回责任的问题企业，即便没有刑事处罚，也予以了罚金昂贵的行政罚款。

日本日本的食品召回监管机构主要是厚生劳动省和农林水产省。

对于监管模式而言，日本通过立法对食品安全实行一元化管理。日本没有一项专门的食品召回立法，而是作为整体行政召回体系中的一个分支。代表性的是《食品安全基本法》，它将消费者至上的理念以法条的形式确定下来。随之出台的《食品卫生法》，在基本法没有规定或规定相对较为薄弱环节做出了补充规定，进一步补充了基本法中的立法盲区。日本在与食品安全有关的食品安全标准、食品检测方面采用了CAC、ISO等国际标准化组织制定的食品安全标准相似或者相同的规定；在食品安全追责方面，坚持"消费者至上"原则。同样，日本对食品安全领域所引起的严重的损害社会关系的行为规定为犯罪，如果检察机关根据日本的相关法规认定某个商人的活动造成了社会性的灾害，则可以对其提起刑事诉讼，以国家的公权力对其进行制裁。

日本在食品安全监管的行政化构设置上的主要负责机构为食品安全委员会，其主要职责是对食品的安全程度进行评议并且统筹其他相关部门之间的配合。日本的食品召回也被规定为两种模式，其中强制召回属于国家行政权力，自愿召回则是市场主体的自主权利。在食品召回制度中日本采取的是生产过程全记录，在对食品召回的后续处理中，消费者只要依据购买凭证，在无实质性问题的条掉下可以对食品进行退换。2