[科普中国]-城市环境管理

城市环境管理是城市政府运用各种手段，组织和监督城市各单位和市民预防和治理环境污染，使城市的经济、社会与自然环境协调发展，协调人类社会经济活动与城市环境的关系以防止环境污染、维护城市生态平衡的措施。

城市环境问题产生原因目前，我国城市化进程仍处在加速进行之中，城市人口的迅速膨胀，消耗着大量的自然资源和能源，相应地产生大量污染物，超过了城市环境自身及周围环境的净化能力，从而受到了不同程度的污染和破坏。城市环境问题的主要表现形式有大气污染、水污染、固体废物污染、噪声污染等。

城市大气环境污染我国城市能源消耗以煤炭为主，在相当长的一段时期，煤炭燃烧是城市大气污染物的主要来源，其产生的污染物占城市全部大气污染物的85%，燃煤产生的烟尘和二氧化硫各占大气污染物中烟尘和二氧化硫总量的80%和90%左右。另外，随着我国城市机动车保有量的不断增加．汽车尾气也成为城市大气污染物的重要来源。虽然我国政府和各级环保部门在控制城市大气环境污染方面取得了许多成绩，但是城市大气环境污染的问题依然突出。

根据《中国环境状况公报》，2012年，全国二氧化硫和氮氧化物排放总量分别为2117.6万t和2337.8万t，氮氧化物总排放量的27.4%来自机动车排放。截至2012年底，对京津冀、长三角、珠三角等重点区域以及直辖市、省会城市等74个城市的空气质量进行监测并按《环境空气质量标准》(GB 3095--2012)进行评价．结果表明：地级以上城市和环保重点城市达标比例分别仅为40.9%和23.9%。地级以上城市中二氧化硫年均浓度超标的有4个城市，占1.2%；二氧化氮年均浓度超标的有43个城市，占13.2%；可吸入颗粒物年均浓度超标的有186个城市，占57.2%。

当然，由于城市的经济状况和地理位置不同，城市大气污染的主要问题也不同，例如，2012年，全国酸雨分布区域主要集中在长江沿线及以南一青藏高原以东地区。主要包括浙江、江西、福建、湖南、重庆的大部分地区，以及长三角、珠三角、四川东南部、广西北部地区，约占国土面积的12.2%。

城市水环境污染无论是地表水还是地下水，我国的水质污染都非常严重。自改革开放以来，我国经济飞速发展，城市水环境污染的问题也日益显现并逐渐加重。20世纪90年代，我国水环境的污染问题已经相当严重。1998年，根据对全国109700km河流进行监测评价表明，Ⅲ类标准及以下的河流长度占70.6%；31个城市地下水完全符合国家饮用水标准的只有4个，仅占12.9%。随着国家相关部门对水环境污染的治理，水环境污染加剧的趋势得到遏制，但是水环境污染的问题依然严峻，其主要原因是工业废水和生活污水的过量排放、超标排放以及污水处理率较低。

根据《中国环境状况公报》，2012年，全国废水排放总量为684.6亿t，化学需氧量和氨氮排放总量分别为2423.7万t和253.6万t。长江、黄河等十大流域的国控断面中，Ⅳ～V类和劣V类水质断面所占比例分别为20.9%和10.2%，主要污染指标为化学需氧量、五日生化需氧量和高锰酸盐指数；62个国控重点湖泊(水库)中，Ⅳ～V类和劣V类水质的湖泊(水库)所占比例分别为27.4%和11.3%，主要污染指标为总磷、化学需氧量和高锰酸盐指数；全国198个地市级行政区水质呈较差级及以下的监测点占57.3%，主要污染指标为铁、锰、氟化物、“三氮”(亚硝酸盐氮、硝酸盐氮和氨氮)、总硬度、溶解性总固体、硫酸盐、氯化物等，个别监测点存在重(类)金属超标现象。

城市固体废物污染城市固体废物主要是工业废渣和生活垃圾。1994年，我国城市工业废渣产生量为6.2×108t，累积堆存量达到6.5×109t，占地557km2。全国200多座城市陷于垃圾的包围之中。随着城市经济的飞速发展和城市人口的膨胀，城市固体废物量将越来越多。根据《中国环境状况公报》，2012年，全国工业固体废物产生量为3.3×109t，综合利用量(含利用往年贮存量)为2.0×109t，综合利用率为60.9%。固体废物的堆放、处理不仅要占用大量城市和农村用地加剧已经非常紧张的人口与居住、绿地、城市空间的矛盾，同时，若固体废物处置不当还会给地下水、地表水和环境空气带来严重的二次污染。

城市噪声污染城市噪声主要来源于城市交通、工业生产、建筑施工和社会生活等，尤其随着城市机动车保有量的不断增加，城市交通噪声污染更为严重。根据《中国环境状况公报》，2012年，全国各类功能区共监测16856点次(昼间、夜间各8428点次)，结果表明，各类功能区昼间达标点次占昼间监测点次的91.0%，夜间达标点次占夜间监测点次的69.6%；环保重点城市各类功能区昼问达标率为90.6%，夜间达标率为65.4%。监测的316个城市中，区域声环境质量为一级、二级、三级和四级的城市分别占3.5%、75.9%、20.3%和0.3%；城市道路交通噪声强度分别为一级、二级和三级的城市分别占75.0%、23.1%和1.9%1。

管理原则在城市环境管理过程中，为使城市的经济、社会与自然环境协调发展，需要坚持的基本原则主要有以下几点：

坚持合理规划布局原则从城市经济、社会、环境、生态等多角度对影响环境的各种产业进行合理规划布局，实现城市经济、社会和环境的协调发展。全面规划、合理安排生产布局，有利于区域环境综合防治，有利于充分发挥自然环境自净能力，有利于合理开发和利用自然资源。

坚持明确职责原则城市环境治理能否取得成效，关健在于社会行为主体能否各负其责。必须按照受益者分摊费用、污染者付费补偿、地方政府负总责、行为主体各负其责原则，明确各主体保护环境的责任，加强城市环境综合治理。

坚持科学治理原则依靠科技创新、机制创新，推进城市环境管理建设。发展环境科学技术，以技术创新促进环境问题的解决。建立政府、企业、社会多元投入和部分污染治理设施市场化运营机制，健全统一、协调、高效的环境监管体制。提高城市环保科技应用水平，提高城市资源利用率，减少“三废”排放，降低生产对环境的负面影响。

坚持保护优先原则西方发达同家先污染后治理的历史教训表明，环境问题产生后再治理，要付出更大的经济代价。许多环境问题具有不可逆转性，一旦产生，即使投入再多的资源也难以根治。所以，要坚持积极预防、保护优先原则，采取各种预防手段和措施，防止环境污染或将污染限制在最小程度，从产生环境问题的源头上预防和解决问题。

坚持群防群治原则倡导生态文明发展模式，培养公众环境危机意识，使环境保护理念成为公共共识，让节约资源、保护环境变成公众自觉行为和生活方式，倡导公众通过各种途径。积极参与和监督城市经济社会发展规划、政策、方针制定，实现决策民主化、科学化，推动政府、企业和社会各阶层符合可持续发展要求。

坚持综合治理原则城市环境治理要依法行政，严格环境执法。坚持环境保护与发展综合决策、科学规划，综合运用法律、经济、科技、行政等手段解决环境问题。采取有力措施，着力解决法规不健全、执法难度大、违法成本低、违法不究、执法不严等问题2。

管理目标城市环境管理(UEM)指城市政府以良好的环境质量为目标，综合运用行政、法律、经济的管理方式，结合群众环境知识教育和污染防治科技进步，从而实现城市环境与城市社会经济生活的协调的过程。即是以实现城市环境良性与持续发展为目标的管理活动。

治理现时的环境污染，改善环境质量城市环境管理的现时任务在于在调查环境问题的基础上，对已经污染的环境进行整治与改善。城市经济的发展无法完全避免对环境的污染与破坏，环境管理就是要在经济发展的同时利用法律、行政、市场、技术、教育等多种手段来预防和治理污染，使城市环境在一定程度上恢复正常的运转，使环境质量在现时得到改善。

促使人与环境的和谐共处，实现可持续发展城市环境管理的最终目标是实现城市的可持续发展。无论管理的理念、手段、方式如何，环境管理都要努力实现城市住民与城市内外环境的和谐发展，使经济在环境的承载力之上持续发展。

提升人居环境，吸引投资者和旅游者可持续发展是一种和谐友好的发展观，所以在经济发展的同时也不能忽视人居条件的提升。环境管理对于人来说，最直接的作用便在于改变不良的住区及其环境，使人在居住、出行、休闲等各个方面都得到满足。与此同时，环境管理还可以帮助城市吸引投资者和旅游者，促进城市营销的效果，从而增大城市的经济总量，扩大城市在区域中的影响力，提高城市的声誉3。

内容和方法1、环境保护目标责任制是城市环境保护实施综合决策的基础

环境保护目标责任制是我国环境保护的“八项”制度之一，对污染防治和城市环境改善起着十分重要的作用，是城市环境保护实施综合决策的基础。我国《环境保护法》(2015年实施)第六条明确规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。这一规定的具体实施方式是以签订责任书的形式，规定省长、市长、县长在任期内的环境目标和任务，并作为对其进行政绩考核的内容之一，以引起地方和城市主管领导对环境问题的重视，实施该制度是实现地区和城市环境质量改善的关键。

2、城市环境综合整治

城市环境综合整治是指在城市政府的统一领导下，从整体出发．以最佳的方式利用城市环境资源，通过经济建设、城市建设与环境建设的同步规划、综合平衡，达到“三个效益”的统一，并综合运用各种手段．对城市系统进行调控、保护和塑造，全面改善环境质量，使城市生态系统实现良性发展。城市环境综合整治已成为我国城市环境管理的一项重要政策。城市环境综合整治的主要内容涉及城市工业污染防治、城市基础设施建设和城市环境管理三个方面。具体内容包括制定环境综合整治计划并将其纳入城市建设总体规划，合理调整产业结构和生产布局，加快城市基础设施建设，改变和调整城市的能源结构，发展集中供热，保护并节约水资源，加快发展城市污水处理，大力开展城市绿化，改革城市环境管理体制，加大城市环境保护投入等。具体包括以下措施：

(1) 调整城市产业结构和生产布局，改善城市环境

① 限制工业，特别是污染较重的产业在城区内发展。

② 在城区内实施“退二进三”战略，将污染较重的工业企业整体或部分实施搬迁。

③ 对迁出地区进行再开发，扶持第三产业的发展．促进城市经济的整体发展；同时，迁出地的土地销售收入，也可以为新厂建设和运行更加有效的污染治理设施提供资金支持。

(2) 加强城市基础设施建设，提高环保设施水平

① 加强城市污水处理厂建设

根据国家环境保护“十二五”规划，到2015年，全国新增城镇污水管网约16万km，新增污水日处理能力4200万t，城市污水处理率不低于85%。

② 抓好大气污染治理工作

提高市区气化率，整顿煤炭市场，控制劣质煤流入市内，逐步调整城市能源结构；大力发展集中供热，对供热网范围内的分散锅炉限期拆除；对重点污染企业限期治理，确保达标排污；加快汽车尾气治理工作。控制机动车排气污染；加强对建筑施工工地的扬尘管理；植树绿化，实现门前绿化及道路硬化。

③ 提高城市垃圾的无害化处理率

垃圾容易引发二次污染问题，因此城市垃圾的无害化处理是城市环境保护工作的重要方面。各城市政府应该综合考虑经济承受能力、土地资源、垃圾质量等因素，选用适宜的垃圾处理技术，提高城市生活垃圾处理设施的建设和处理技术水平。

3、城市环境综合整治定量考核

城市环境综合整治定量考核制度以量化的环境质量、污染防治和城市建设的指标体系综合评价一定时期内城市政府在城市环境综合整治方面工作的进展情况，激励城市政府开展城市环境综合整治的积极性，促进城市环境管理制度的改善。城市环境综合整治定量考核的主要内容涉及城市环境质量、城市污染防治、城市基础设施建设和城市环境管理4个方面。国家按统一制定的指标体系对城市进行考核，并将年度考核结果通过媒体向社会公布。通过城市环境综合整治定量考核制度的实施，实现了城市环境管理工作由定性管理向定量管理的转变。

4、创建环境保护模范城市

该政策以实现城市环境质量达到城市各功能区环境标准为目标．用涉及基础条件、社会经济、环境建设、环境质量及环境管理五类共27项内容的环境保护模范城市评价体系，引导城市走可持续发展的道路，不断改善城市环境，建设生态型城市。环境保护模范城市在城市环境改善和实施城市可持续发展方面为全国其他城市树立了榜样，在总体上促进了城市的环境保护。

5、城市空气质量报告制度

2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》中，明确规定了重点城市要开展空气质量周报的要求，并鼓励有条件的城市逐步开展空气质量日报工作。空气质量报告制度的开展，对提高公众环境意识，加强环境监督，改善城市环境起到了积极的作用。

6、提高城市环境保护部门的管理水平

城市环保部门承担着城市环境管理执法监督的重要职责，同时，环境管理是专业性、技术性很强的工作。对工作人员的专业素质要求较高。为了适应目前城市化进程不断加快和城市环境管理现代化、科学化、规范化的需要提高环保部门城市环境管理能力，急需通过定期检查、专项调查、集中培训等形式，提高城市环境管理人员的素质。

7、加强对企业和建设项目的环境管理

加强对企业的环境管理，加大钢铁、有色、建材、化工、电力、煤炭、造纸、印染、制革等行业落后产能淘汰力度，切实执行取缔、关闭和停产政策。积极倡导企业实施清洁生产和环境污染的全过程管理。在项目建设过程中严格执行环境影响评价和三同时制度，在项目建成后，做好日常的环境监督和检查工作。实施污染物的浓度和总量双控制。根据城市环境质量现状，在确保污染物浓度达标排放的基础上，不断削减污染物的排放总量，通过污染物的浓度和总量双控制措施。不断改善环境质量，实现功能区达标1。

本词条内容贡献者为:

吴俊文 - 博士 - 厦门大学