[科普中国]-生态补偿制度

生态补偿制度是以防止生态环境破坏、增强和促进生态系统良性发展为目的，以从事对生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发、利用者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障的新型环境管理制度。

基本信息生态补偿是指对个人或组织在森林营造培育、自然保护区和水源区保护、流域上游水土保持、水源涵养、荒漠化治理等环境修复与还原活动中，对生态环境系统造成的符合人类需要的有利影响，由国家或其他受益的组织和个人进行价值补偿的环境法律制度。

生态补偿的理论基础主要有自然资本论、外部性理论和公共物品理论等。自然资本论主张在传统的人造资本、金融资本、人力资本之外，还存在着自然资本，它是由自然资源、生命系统和生态构成的。世界银行将土地、水、森林、石油、煤炭、金属及其他矿产都界定为自然资本。

外部性理论具体又包含正外部性理论和负外部性理论两种，如果说环境污染是一种负外部性的话，生态补偿则属于典型的正外部性。所谓正外部性是指某一经济主体的生产或消费活动对其他经济主体产生了正面效益，但却未得到后者的补偿。公共物品是与私人物品相对应的一种物品，它具有非竞争性和非排他性两个基本特征：自然资源、环境及其所提供的生态系统服务功能即具有公共物品的属性，因此将不可避免地产生过度使用及“搭便车”现象，必须通过生态补偿制度平衡相关利益者之间的利益失衡状态。

现行环境法律中，对生态补偿作出原则性规定的是《环境保护法》第31条。该条规定：国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。除此之外，《森林法》等极少数专门立法中还有针对特定生态补偿类型的原则性规定。

自2010年起，国务院就将研究制定生态补偿条例列入立法计划，成立了由发改委、财政部、国土资源部、水利部、环保部、林业局等11个部门和单位组成的条例起草小组，条例草稿现已成型。全国人大常委会于2013年4月专门审议了国务院关于生态补偿机制建设工作的情况报告，审议意见指出：目前，我国面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，人民群众反映强烈。要推动生态补偿的法制化、制度化和规范化。建议国务院有关部门抓紧工作，认真研究采纳全国人大代表议案建议的基础，抓紧完成生态补偿条例的起草工作，尽快提交国务院审议。近年来，地方政府及其相关部门按照中央统一部署，积极探索建立生态补偿机制，现在已经逐步形成了生态补偿的地方政策体系，内容十分庞杂。1

主要内容补偿主体1、国家公权主体

政府在生态补偿中是一类最主要也最常见的主体，它主要是从提供生态公共物品与服务的角度实施补偿。在实践中，中央政府主要负责全国性的以及具有全局性意义的生态补偿，具体包括全国性的重要生态功能区(如三江源自然保护区)保护补偿、全国性的大型生态环境工程建设(如退耕还林工程)补偿及大型生态修复工程(如淮河水污染防治)补偿；地方政府则主要负责其辖区内相关生态功能区保护、生态修复等的补偿。

2、社会组织

一般认为，非营利的社会团体(NGOs)也可以作为生态补偿的补偿主体，其补偿资金一般来源于自筹或捐助。在国外的实践中，非政府环保组织往往通过购买绿色电力或其他具有绿色标识的能源、产品，对那些环境友好型的企业或行业给予生态补偿。受偿主体是指因向社会提供生态系统服务或生态产品、从事生态环境建设或者使用绿色环保技术，或者因其居所、财产位于重要生态功能区致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展等受限，依照法律规定或者合同的约定应当得到物质、技术、资金补偿或者税收优惠的人。具体包括以下主体类型：

①生态环境建设者，典型的如退耕还林还草工程实施范围内，受到禁牧、休牧和划区轮放政策影响，被政府给予粮食和饲料补助的农牧民。②生态功能区内的地方政府和居民，在生态功能区内，经济建设要让位于生态环境保护，且生态环境保护的标准往往高于非生态功能区，或者国家对生态功能区有特殊的环境保护要求，特别是对相关企业的经济活动和特定自然资源的开发设置较多限制，地方财政收入因此减少，各项公益事业的发展和居民就业机会也因此受到显著影响，这些受影响的政府与居民就成为生态补偿的受偿主体。③环保技术的研发主体，为提高生态环境和自然资源保护及利用的水平而进行相关技术研发的单位和个人，也是生态系统维护的间接提供者，因此也应享有生态补偿权。④采用新型环保技术的企业，对积极主动采用无污染或者低污染、节约自然资源和能源、提高资源利用效率和能源利用效率的企业，也应当给予相应的税收减免等生态补偿。

补偿方式1、根据补偿的具体支付方法，可将生态补偿的方式分为：货币补偿，如补偿金、奖励金、补贴、税收减免或退税、贴息、加速折旧等；实物补偿，如给予受偿主体一定的物质产品、土地使用权以改善其生活条件，增强其生产能力(生态移民补偿是典型)；智力补偿，即给予受偿主体生产技术或经营管理方面的咨询服务，增强其生产经营能力；政策补偿，即给予受偿者优惠政策；项目补偿，即给予受偿者特定生态工程或项目的建设权。

2、按照补偿基金的来源，可将生态补偿的方式分为：自组织的私人交易；开放的市场贸易，典型的是碳汇交易；生态认证或生态标识，即消费者在购买商品时以高于普通商品的价格来购买经认证的生态友好型产品，这实际上相当给生产者所提供的生态服务付了费；直接的公共财政支付，如对财产权人进行土地保护、水土保持、生物资源保护等的行为直接给予资金补助。

补偿标准生态补偿主要应当补偿两部分，即生态服务功能的价值和环境治理与生态恢复的物化成本。这些价值和成本一般通过协商法和核算法来确定。1

原则明确补偿主体。“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”中的“谁”，可以是国家、地方政府、企业和个人，有时还可能涉及多个主体，情形比较复杂。应因事制宜，明确特定的补偿责任主体，多个主体则应量化责任

落实受益主体。“谁受损、谁受益”。应落实受益主体。目前存在补偿利益虚化、未补偿到真正受损者的问题。对此，有多个受损主体的，应量化其利益；有多个受损方面的，应全面覆盖受损的各个方面。

补偿标准体系化。生态环境受损后的影响是多方面的，影响的利益主体是多元的。现在的补偿是一个简单的经济总量，且一般按“人头”分配，掩盖了受损主体的差异性。补偿标准应按社会、经济、生态分类，细化为一个指标体系，再按差异性补偿给当地政府、企业和个人等主体，并规定用于社会重建、经济发展和生态修复。

补偿模式多样化。现行的补偿模式以政府财政转移支付为主，辅以一次性补偿、对口支援、专项资金资助和税赋减免等。应坚持多样化模式，同时避免模式选择的随意性、补偿额的随意性。应制定实施细则，规范补偿模式的选择和实施。

确保补偿用于生态修复。现在，生态补偿大多用于生活、安置、迁移、生产等刚性需求，真正用于生态修复、生态保护的很少。生态补偿制度安排中应有量化的刚性要求，使一部分补偿直接用于修复生态。同时，还应有使用的有效监督制度。2

意义建立生态补偿制度是确保生态功能区建设的需要。生态区群众的发展权与非生态区群众的发展权是平等的。国家为追求宏观上经济、社会和生态效益的最大化，规划了不同的功能区，并分别制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。保证功能区规划落到实处，需要设计相应的生态补偿制度。如果没有生态补偿制度安排，限制开发、禁止开发区域就会选择“博弈”行为，导致“限、禁”失效。

建立科学的生态补偿制度可以约束生态环境消费。生态环境的容量有限，生态环境消费无度会损害生态环境。建立科学的生态补偿制度，对生态环境过度消费征费，以作生态补偿之资，让生态环境消费者的消费成本内部化、制度化、刚性化，能够有效约束生态环境消费者对生态环境的过度消费。

建立科学的生态补偿制度可以激励生态环境保护行为。建立科学的生态补偿制度可以让生态环境保护的收益内部化，使保护者得到补偿与激励，实现生态环境保护行为的自觉自愿自利，可持续地坚持下去。建立生态环境保护的长效机制，还可以增强生态产品的生产和供给能力。2

本词条内容贡献者为:

林国庆 - 副教授 - 中国海洋大学