[科普中国]-城市规划管理

城市规划管理的概念

自从有了人类就有了管理。随着社会发展进步，生产力的发展和科学技术的进步，管理工作日趋复杂，其作用也日益重要。管理的实质就是为了实现组织目标，利用职权，统筹协调兼顾各方面利益而进行的一种控制过程。现代管理的基本目标是建立一个充满创造力的体系，以便在当今急剧变化的环境中得以持续、高效、低能耗、低输出、高功能地运作。城市政府为实现城市发展目标，使城市各项功能发挥出最大效能，必须对城市的各项活动进行控制、协调、引导。城市规划管理是城市管理的一个不可或缺的重要组成部分。城市规划管理是为了实施城市规划，通过法制的、经济的、行政的等各种科学管理手段和方法，对城市各项建设用地和建设活动进行控制、引导和监督，使之纳入有序轨道。

城市规划管理有广义概念和狭义概念之分。从广义上说，城市规划管理就是国家从宏观层面上就城市发展方针、城市建设的原则等重大指导方针、政策做出决策。比如，“合理利用每一寸土地、节约用地”和“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设、基础设施先行”等原则。从狭义上说，就是负责城市建设项目选址规划管理、建设用地管理、建设工程的管理以及违法建设管理和城市规划实施监督检查。也就是我们通常所说的城市规划实施管理。这是城市规划行政主管部门的日常工作。而狭义的城市规划管理是城市政府的一项行政职能。根据市场经济体制的要求，城市政府的一项重要职能就是搞好城市的规划、建设和管理，认真执行城市规划及其管理是建立服务型政府的一项不可缺少的组成部分。

城市规划管理的基本特征城市规划管理除具有综合性、整体性、系统性、时序性、地方性、艺术性、政策性等诸多特征外，还具有以下一些基本特性。

1、引导与控制特性

城市规划的最终目的，是促进经济、社会和环境的协调发展。城市规划管理工作作为政府的一项职能，其管理目标是创造良好的投资环境、生活生产环境，为城市的现代化服务，因而城市规划管理就其根本目标而言是服务与引导，同时在管理过程中，实施有效的监控，协调个人利益、集体利益与公共利益的关系，实现公共利益的最大化，保障城市健康有序、可持续发展。

2、阶段性和连续性特性

城市的布局结构和形态是长期的历史发展所形成的，通过城市的建设和改造来改变城市的布局和形态并非一朝一夕之事，需要一个相当长的时间。它的发展速度总要和经济、社会发展的速度相适应，与城市能够提供的财力、物力、人力相适应。因此，城市规划管理具有一定的阶段性。同时，经济和社会的发展是不断变化的，城市规划管理在一定历史条件下审批的城市规划项目、建设用地和建设工程，随着时间的推移和数量的积累，将对城市的未来产生深远影响。

3、专业性和综合性特性

城市管理包括诸如交通管理、环境保护管理、消防管理、文物古迹保护、土地管理、规划管理等等。城市规划管理是其中的一个方面，是一项专业技术性的管理，有其特定的职能和管理内容。但它又和上述的管理相互联系并交织在一起，具有较大的综合性。一项地区详细规划，涉及到多方面的内容，如环境保护、环境卫生、绿化、国防、气象、消防、排水、文物保护、农田水利等管理的要求。这就需要规划管理部门作为一个综合工程来进行分析，实行综合平衡，协调有关问题。1

城市规划管理的基本原理城市规划是一门科学，规划管理与其相伴而生，同样也是一门科学。作为一门科学，它遵循以下几个方面的原理：

1、综合原理

城市规划规定着城市性质、规模和发展方向，通过调节城市的空间要素和资源要素，合理利用城市土地，达到城市经济、社会和环境效益的协调发展。城市规划的综合性特点赋予城市规划管理的综合性职能。城市规划蓝图，是综合考虑城市各项事业的发展和各种要求，综合考虑城市与乡村、生产与生活、局部和整体、需要和可能、近期与远期的结果。城市规划行政主管部门在实施规划管理过程中都要考虑每一项目对周围环境、各种设施有无妨碍影响，对历史文化遗址保护的效果，对城市景观展示的效果，都要反复琢磨，统筹安排。同时，在规划管理过程中，还要综合运用法制的、社会的、经济的、行政的等管理方法来保证城市规划的实施。

2、系统原理

城市是一个开放型、多层次、网络型的动态大系统，它是功能各异的分系统有机结合而成的。这些分系统包括交通、公共服务与公共设施、园林绿化等。每一个分系统又包括若干子系统，如交通分系统就有轨道交通、航空等。城市总体规划是对城市这个大系统的综合部署，各个专项（业）规划则是对分系统的综合安排。同样城市规划管理也需要用系统原理来保证城市规划中各系统规划的实施，保证城市各个系统功能的正常运转和发挥。在这个城市规划管理体系中，除了国家、省（自治区）、城市形成一个系统外，市、区（县）、街道三级管理网络则形成了一个多层次的城市规划管理系统。

3、连续动态原理

城市规划是一长期的、动态的工作，由此决定了城市规划管理的长期性、动态性，就整个规划的实施和城市发展来说，是一个连续不断变化的过程；就一个建设项目而言，从立项、选址、定点、审查、发证、验线、竣工验收等，同样也是一个长期的、动态的过程。城市规划管理是一个环环相扣的连续动态过程，城市规划管理贯穿城市建设的全过程，一个环节发生问题，就会影响下面环节的正常运转，“牵一发而动全身”。因此，强调城市规划管理必须按照规章制度办事，就是从规划管理工作的长期性、动态性的客观必然要求来讲的。

4、超前原理

城市规划是在城市的过去和现状的基础上，对今后一段时期城市发展的设想，具有明显的超前性、预见性。由此也决定了城市规划管理的超前性，也就是说，城市规划行政主管部门为市民和有关单位提供的是“超前服务”。具体来说，就是城市规划行政主管部门及时了解把握建设单位的信息，做好“规划储备”；同时把城市规划的设想、编制的城市规划蓝图尽早告诉有关单位，供他们在建设项目决策中参考。另外，“超前服务”就是对历史文化遗迹保护用地和风景名胜区、传统街区和园林绿化用地一定要事先控制好，保护好，不能被开发商蚕食和侵占，不能让短期行为破坏城市的未来发展。

5、反馈原理

城市规划通过规划管理把今后一段时期的城市设想变成现实。在把设想变成现实的过程中，规划管理要处理各种各样的问题，通过规划实施过程反馈来的信息，对城市规划进行允许范围内的调整、补充、修改。规划管理的过程，就是城市规划完善、深化的过程。通过规划管理的反馈，使城市规划的设想与实践更加密切结合，使城市规划更加完美、完善，更有效地指导城市建设。

城市规划管理的地位和作用城市规划是城市建设和发展的龙头，城市规划管理同样也是城市建设、管理的龙头。“三分规划，七分管理”的俗话，说明了城市规划管理在城市规划建设中的地位与作用。从城市规划管理的概念上理解，城市规划管理贯穿于城市规划的编制和规划实施的全过程，它是城市规划编制与实施的主要保证。

1、城市规划管理是城市规划的具体化

城市规划是城市未来发展的蓝图，规划管理是把蓝图变成现实的手段。城市规划管理在实施城市规划中具有重大作用。从宏观层面来说，城市规划的实施是一项在空间和时间上浩大的系统工程，必须贯彻党和国家的路线、方针、政策，如环境保护方针，合理用地与节约用地原则，适用与经济原则，经济、社会和环境效益相统一原则等。这些原则和方针是编制城市规划、实施城市规划所必须遵守的，只有这样才能保证城市规划适应社会发展的需要，提高城市化程度，保证城市环境质量，发挥城市综合功能，实现城市现代化。从微观层面上来说，城市规划管理是正确指导城市土地使用和各项建设、建设用地的选址、市政管线工程的选择等，它必须符合城市规划布局的要求，无论地区开发建设还是单项工程建设，都必须符合详细规划确定的用地性质和用地指标、建筑密度等各项技术指标要求，使各项建设按照城市规划正确实施。城市规划实施同时受到各种因素的制约，规划管理需要协调各部门、各方面的关系和处理各种各样的问题，必要时还要对规划进行允许范围内的调整、补充、修改和优化。因此，城市规划管理是规划的完善、深化和具体化的过程。从这个意义上说，城市规划与规划管理是相辅相成的，管理也是规划，是能动的规划。城市规划与规划管理同样重要。

2、城市规划管理是城市政府的一项职能

政府代表了公众的意志，具有维护公共利益、保障法人和公民的合法权益、促进建设发展的职能。城市政府的主要职责是把城市规划好、建设好、管理好。市长要把主要精力转到这方面来，要大力加强城市规划的实施管理。经过批准的城市规划具有法律效力，要严格实施。城市规划涉及各方面的问题和要求，这就需要在规划管理中依法妥善处理相关问题，综合消防、环境保护、卫生防疫、交通管理等有关管理部门的要求，维护社会的公共安全、公共卫生、公共交通，改善城市景观，做到个人利益、集体利益和公共利益相协调。这就需要通过城市规划管理对各项建设给予必要的制约和监督。因此，城市规划与规划管理都应当摆在政府工作的重要位置上，这也是建立服务型政府的客观要求。

3、城市规划管理在新历史阶段面临更加繁重的任务

在向市场经济体制转型过程中，城市规划管理面临着许多新情况、新问题、新要求，任务更加繁重。一方面城市化程度的提高、城市现代化水平的提高，住宅等各类建筑的建设增长、城市车辆增加、市政公用设施能力在提高、城市基本建设规模空前，城市规划管理工作任务空前繁重；另一方面，城市产业结构发生变化，城市建设投资主体多元化，第三产业迅速发展，城市规划管理工作的内容更加广泛，要求城市规划及其管理工作以新的观念，根据不同对象实施管理，为创造良好的投资环境和城市环境提供服务。对于这样的新情况、新问题，城市规划管理工作必须改变管理观念，改变工作方式，建立、健全新的工作机制。

总之，城市规划管理是保证城市规划按照合理的程序进行编制和实施，使城市建设按照城市规划进行，实现以法治城，依法治市，及时检查发现并及时制止或处理一切违法用地、违法建设，保证城市建设有序进行。2