[科普中国]-土地保护

简述

由于人口的不断增长，形成对土地资源的巨大压力，一方面是非农业用地不断扩大，占去和破坏一部分耕地；另一方面是在土地利用中，由于一些不合理的开发，破坏了土地生态系统与环境要素之间的平衡关系，致使土地资源不断退化，生产力不断下降。所以，土地保护成为土地管理工作的一项重大而长期的基本任务。

土地保护是人类为了自身的生存与发展对土地资源的需求，保存土地资源，恢复和改善土地资源的物质生产能力，防治土地资源的环境污染，使土地资源能够持续地利用所采取的措施和行动。

我国1978年的《宪法》规定，“国家保护环境和自然资源”。在20世纪80年代，把“保护环境”和“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为我国的两项基本国策。同时，颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国土地管理法》等有关保护土地资源的法律。进入20世纪90年代以后，又颁布了《中华人民共和国农业法》和《基本农田保护条例》。在这些国策、法律和法规中明确了土地保护的内容包括对土地资源数量的保护、防治土地资源污染的环境保护、维护土地的生产潜力和提高土地资源生产力的地力保护。土地资源保护的目的是要达到对土地资源的可持续利用。2

原则一般说来，土地保护应该遵循如下三项基本原则。

1．保护耕地、节约用地的原则

土地是不可再生资源，是人类赖以生存的物质基础和生产资料。但人口的不断增长，使得人们对土地的需求日益增加，土地资源短缺的问题更加凸显出来。因此，只有切实贯彻保护耕地、节约用地的原则，在对土地的开发、利用过程中，按有关法律、法规的规定规范人们的行为，才能将珍惜土地资源、加强对土地资源的保护的政策落到实处。

2．强化计划管理、实行总量控制的原则

根据有关资料，中国现有的全国城市规划面积加起来可容纳20亿人生存，这种现状与人均耕地1.19亩的局面相比较，是触目惊心的。强化计划管理，实行总量控制原则，对土地保护是必要的。因此，对国家建设用地、乡镇企业建设用地、民用建房用地、房地产开发用地、开发区用地、特种养殖用地等非农用地实行计划控制，对城镇建设规模进行科学规划，是确保用地总量不突破计划指标的前提。

3．依法保护土地的原则

中国法律对土地保护作了详细的规定。《土地管理法》首先确定了“十分珍惜和合理利用土地”的基本国策；强化了土地利用总体规划的法律地位，规定了年度计划是实施总体规划的重要手段，其规定的建设用地指标应是各项审批制度的主要依据；规定了土地用途管制制度，中国实施最严厉的土地管理制度；实行占用耕地补偿制度，突出保证耕地总量动态平衡，对耕地实行特殊保护。其次，对土地资源的保护还需防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏情况，因为它们严重地毁损、降低了土地的质量，破坏了土地的环境效能，使得危及生态系统平衡的现象屡有发生。保护珍贵的土地资源不仅是《土地管理法》的重要内容，也是一系列其他相关法律的重要内容，譬如《水土保持法》对水土保持的原则、方针、组织、具体措施、违法者的法律责任等作了具体规定；《草原法》、《矿产资源法》、《森林法》均对防治土地沙漠化、风蚀作出了规定。3

内容(一)土地数量保护

土地资源数量的保护指对土地资源的保存，主要是针对农业用地的保护，防止非农业用地的盲目扩展，主要通过基本农田保护实现。

(二)土地质量保护

土地资源的质量或土地资源的好坏包括：“适宜程度高低”、“生产潜力或生产力的大小”、“污染状况”和“价值的多少”等四种类型。土地资源质量的保护，通常指土地资源的地力保护，指维护土地的生产潜力和提高土地资源生产力水平，主要有防治水土流失、沙化、次生盐碱化、贫瘠化等。

(三)土地环境保护

土地资源环境的保护即防治土地资源污染。2

立法法律依据宪法是中国的根本大法，它从原则上规定了切实保护土地资源特别是耕地的国策。另外，在宪法中与土地保护密切相关的条款还包括：第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治环境污染和其他公害”；第9条“国家保障自然资源的合理利用……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”；第10条第5款“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”，这些规定强调了对包括土地资源在内的自然资源的严格保护和合理利用。

除宪法外，中国还颁布了许多专门的法律法规对土地资源予以保护：

《土地管理法》在总则中依法确定了保护土地，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展的立法目的，以及十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，并在第7条提出了人民政府对在保护土地方面成绩显著的单位和个人给予奖励的要求。第4章又专门就耕地保护进行了规定，主要包括占用耕地补偿制度、耕地总量动态保有制度、基本农田特殊保护制度，以及对土地生态质量保护、土地整理、土地复垦、水土保持等方面的要求。

《环境保护法》第20条规定：“各人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”

《农业法》第56条规定：“各级人民政府应当采取措施，加强对小流域治理，控制风沙危害，预防和治理水土流失、土地沙化。禁止毁林开荒、烧山开荒、围湖造田以及开垦国家禁止开垦的陡坡地。”

而《水土保持法》立法的主要目的就是为了预防和治理水土流失，保护和合理利用水土资源，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境。3

法律规范(1)关于合理利用土地，确保其环境效能的规定

保护土地资源的法律应该把保护土地的环境效能，保护生物生产能力作为首要任务。而全面规划、合理利用土地则是达到这一目标所应采取的重要措施。中国保护土地资源的法律在这方面有较为详细的规定。

(2)关于防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等规定

水土流失、风蚀沙地、盐渍化、潜育化等土地破坏情形，严重地毁损、降低了土地的质量，破坏土地的环境效能，危及生态系统的平衡。因而防止这些土地破坏现象的发生，是保护土地资源法律的重要内容。例如，《水土保持法》对水土保持的原则、方针、组织、具体措施、违法者的法律责任等都有具体规定；《土地管理法》第35条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”

(3)关于防止土壤污染的规定

土壤污染会使土地不再适于人类居住，使土地的生物生产能力下降乃至消失，会严重危害土地环境效能。防止土壤污染也是土地资源保护的重要内容。《大气污染防治法》、《农药污染防治法》、《内陆水污染防治法》等对此均有专章规定。此外，已颁布的《城市污水灌溉农田水质标准》禁止将不合该标准的城市污水用于农田灌溉。

(4)关于防止土地浪费的规定

中国人多地少，土地数量有限且不可替代，因此十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，关系到民族的前途和命运，意义十分重大。《土地管理法》为防止在建设中浪费耕地，对国家建设用地的征收以及乡(镇)村建设用地的占用作了详细的规定。同时，为了防止土地尤其是耕地的浪费，《耕地占用税暂行条例》、《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》、《关于农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》等均对此作了具体规定。此外，为了防止盲目征收土地，浪费土地资源，国家还采取了一些行政措施保护土地资源。3