[科普中国]-核电厂选址

简介

1986年切尔诺贝利核电站爆炸事故之时, 也是德国著名学者贝克的《风险社会》出版发行之日。正如贝克所说, 风险是“人为制造出来的不确定性”, 包括那些完全超出人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物, 以及相伴随的短期的和长期的环境和健康的影响。它们引致的伤害不可逆、不可见且不确定。在全球化、市场化催促下高科技的急速发展, 进一步导致了产业化世界与生态环境之间反复的相互作用和创生的“熊彼特动态”, 并很容易引起风险管理上的悖论,造成公共决策和法治上的一系列两难困境。传统法治社会体现了基于确定性的形式理性主义, 而风险社会则意味着作为社会关系调整器的法律必须做出整体性的结构变迁。

程序正当性原则历来是法治国家基础性的制度保障。然而, 在风险社会背景下, 核能、网络和转基因等高新技术的发展及其法律规制, 既凸显程序正当性的重要性, 也对该原则提出了挑战, 并展现出一些新特征。首先, 公权力必须依法定的程序行使, 是该原则始终不变的内核。其次, 争议性科技问题涉及风险与利益的比较与权衡。传统的选举政治和议会监督无法满足公民参与公权力运作的需要, 故发展出与高新技术产业风险规制相关的听证制度、环境影响评价制度等公众参与机制, 以此介入行政过程并影响决策。再次, 程序正当性与效率原则的结合面临新的挑战, 故人们开始思考“简约法律的力量”。

对于风险社会背景下程序正当原则的坚守与变革, 本文拟以核电厂选址法律规制问题为例进行分析。所谓核电厂选址, 是指为核电厂选择合适厂址的过程, 包括针对有关设计基准的评定。核能安全重在预防, 而核电厂选址便是预防的第一关。自国家《核电中长期发展规划(2005— 2020 年)》颁布后, 我国掀起了一股从沿海到内地扩展核电厂的建设高潮。然而, 我国的核能法尚付阙如。选址是一项投资决策, 具有长期性和固定性, 一经确定就难以变动。最近日本福岛核电站事故也证明, 坚持和完善符合程序正当性的选址, 能尽量规避核电厂对自然和社会环境的风险1。

核电厂选址的程序法定原则核电站选址需要考虑众多因素, 包括地质结构风险(地震)、洪水、海啸和核事件情况下对生活在附近居民所产生的后果及影响, 以及对植物群、动物群和当地生态系统所产生的影响。由于存在高度的信息不对称, 故在风险规制上强化和完善“命令-控制型” 许可制度。即由政府风险规制机构进行事前许可, 以便在一定程度上防患于未然。核电厂选址作为核能法律规制的前置程序要件, 其基本的出发点是, 万一出事故时造成的损失最少, 对周围环境的影响最小。然而, 正因为核能科技发展产生了难以掌握和预测的不确定性风险,增加了国家藉由公权力行使介入企业和公民活动领域的机会, 扩大了行政裁量空间。而且, 核电产业的发展, 无论是突发性事故, 或是日常运转伴随的污染, 都涉及居民生命、财产、健康等基本权利问题。因此, 核电厂选址决策充斥浓厚的社会复杂性和政治意味, 须在高度冲突的价值利益间权衡取舍, 通过程序法来规制风险, 以达到国家利益与人民权利的平衡。如何分配资源作出尽可能正确的抉择, 考验着国家决策的整合能力和行政法治水平。因此划定国家权力行使的界限、程序十分必要。正如昂格尔所说: “权利不是社会的一套特殊安排而是一系列解决冲突的程序”1。

发达国家核选址程序的法定原则程序法定堪称法治国家的帝王条款, 也是行政合法性原则的具体化。既然风险规制机构关于核电厂选址的许可决定会对公民和核能企事业的权利产生重大影响, 就须由高位阶的法律来确定基本程序。发达国家通常将核电厂选址纳入法定的基本程序范畴。早在1954 年, 美国制定颁行的《原子能法》就对核设施的选址程序作了原则性规定, 并将其纳入美国联邦法规(DomesticLicensingofProductionandUtilizationFacilities)所规定的程序。作为核能大国, 法国在《反污染法》中对核电厂的选址程序也予以规定:

(1)法国核安全局负责对整个民用核能设施的选址、建造和运行等进行监管;

(2)所有的核设施建设必须通过“预备程序”和“公用事业地位程序” 这两道手续。

同样, 根据《加拿大核安全与管制法》第26 条, 从事核能开发利用的组织或个人, 须获得加拿大核安全委员会(CNSC)的许可;作为新建核电厂的第一步,“地址评估” 必须考虑核电厂运行周期的全部阶段,从地址预备到废弃。核电厂选址程序随着法律实践的推进而日臻完善。自1969年美国《国家环境政策法》首次以法律的形式将环境影响评价作为一项基本制度规定下来, 它便逐步成为了核能法上常规化、标准化的程序要求, 且展现出一些新特征:

(1)尽管制作民用核设施环评报告的专业技术工作量非常大, 但仍须由美国核立法局来完成, 而在其他行业项目的环评报告可由有资质的企事业单位完成;

(2)民用核设施的环评报告将保护环境问题直接联系于核安全问题, 其责任、性质显然不同于其他行业;

(3)民用核设施的环评报告直接与核立法局许可证审批程序相联系。同样, 《加拿大环境影响评价法》和相关法规也适用于核电厂地址评估的全过程。其中, “地址评估” 进程中搜集的信息应运用于环评阶段, 并作为地址预备许可的一道评估程序, 接受核安全委员会的审查。而且, 根据核安全委员会的要求, 地址评估主要关注环境影响。

日本的核电选址程序则相对有较强行政主导的色彩, 并未在《原子能基本法》中直接规定。但《反应堆规制法》和《电力法》等确定的程序也堪称严密。首先, 核电厂设立须在国家位阶之长期及综合能源供给计划基础上, 依内阁总理大臣所作的电源开发基本计划来决定个别具体核电厂的设立地点;其次, 核工业安全局进行的“地址评估” 作为必经程序, 将在建设程序中再次接受“安全审查”。值得指出的是, 无论“地址评估” 还是环境影响评价, 均须由政府规制机构对核电厂选址这一特定事项加以裁定。然而, 它们并不适宜于应对处于科学知识前沿且具有高度政策考虑的核风险规制。最近福岛核事故便说明行政决策的合理性缺陷。现在, 越来越多的国家通常设立由专家主导的技术委员会, 以充当事实上的“科学法院” (ScienceCourt)。同时, 作为仅次于宪法位阶的核能法律不可能对选址这样的技术性事项规定得详尽无遗, 故相关的法规文件便成了它们主要的补充性规制基础。例如, 《加拿大核安全与管制法》第44条授权核安全委员会根据国际原子能机构有关文件, 制定相关的、具有拘束力的“规章” (Regulations)或“管理文件” (RegulatoryDocuments)。

我国相关程序法律的空白与发达国家普遍的程序法定相比, 我国尚未有基本法性质的原子能法来规定核电厂选址问题。唯一直接涉及核能领域的专项法律是2003年施行的《放射性污染防治法》。该法将环境影响评价引入了核电厂选址程序并在第18条规定: “核设施选址,应当进行科学论证, 并按照国家有关规定办理审批手续。” 但是, “科学论证” 本身是一个模糊的概念, 无法界定行政部门、科学机构及利益相关者在决策上的权责划分, 缺乏明确的程序法内涵;而“办理审批手续” 的“有关规定” 至今仍存在程序法上的空白。即使国务院颁布的《民用核设施安全监督管理条例》也没有关于选址许可的程序要求。虽然国家核安全局依据该条例制定了《核电厂安全许可证件的申请和颁发》。但根据《行政许可法》第14条, 只有法律、行政法规和“国务院在必要时以决定方式” 才有权设定行政许可。而该文件从严格法律意义上说只能算部门规章。风险规制应置于法律之下, 才能明晰事权划分, 决定资源配置及其优先次序。针对最近的福岛核事故, 今年3月16日环境保护部发布《核动力厂环境辐射防护规定》,对核电厂的选址提出了新要求:“必须综合考虑厂址所在区域的地质、地震等厂址周围的环境特征, 必须考虑厂址所在区域内可能发生的自然或人为的外部事件对核动力厂安全的影响。” 虽然“亡羊补牢,为时未晚”, 但对于核电厂选址这样的重要事项, 无疑应纳入程序正当性的范畴, 须由高位阶的核能法来确立有关国家行政机关的各自权责、运作程序及行政相对人的权利义务的基本原则, 避免核电厂选址的决定以非法律方式进行。以法律的稳定性和可预见性来调控科学风险上的不确定性。

社会可接受性审查的程序安排正如贝克的风险社会理论指出, 传统的决策机制由于缺乏双向、互动式科技与社会的沟通, 忽视社会多元领域的价值判断与社会理性的反思, 常使科技风险规制蒙上黑箱操作之弊。而各种不同类型开发行为中所带来的利益与风险之判断, 各层面的影响, 以及所影响地域之差异性, 须整合专业知识与地方性生活经验, 方能降低专家信息获得方法上的局限性。同时, 贝克对于风险课题的社会性认识, 使公民的角色在风险决策中的作用逐渐受到重视。公民不仅应有参与之机会, 更应认识到其参与乃是责任和义务。通过政府信息公开和公众参与等法律制度的引入, 使核电选址决策为当地居民和各界知晓和介入, 既可避免公众由于对核能的不了解和疑虑导致以讹传讹, 也可分散核事故损害发生的责任。为使公众参与对核电厂选址决策产生实质影响力, 一些发达国家逐步在核能法上确立了公众参与制度, 具体体现为“社会可接受性审查” 程序2。

我国法律的应有借鉴除了简化选址相关的行政程序外, 成本-收益也是世界各国在能源环境规制中追求行政经济性的重要原则。它要求各机构对规制的成本和收益进行量化评估。一些学者批评:福岛核电站选址为何没有考虑抗九级的地震或超级海啸(如10米以上)然而, 法律追求“零风险” 的不切实际的目标,将所有潜在的、不可预测的损害考虑进来并全面限制, 只会给人类社会发展带来其他的各种风险。正如过分抑制核能发展的法律可能会造成对火力发电的巨大依赖, 同样会给环境带来风险。环境之成本-收益分析至少表明, 建设更多核能发电厂将使世界各国减少对煤炭和其他化石燃料的依赖, 从而减少温室气体排放。以日本为例, 除核能外可以获得的本国“能源自给率” 只有4%。无论出于“减少能源安全威胁” 的目标, 还是从“减少全球变暖风险” 的角度来说, 核能发展都为日本提供了巨大的收益。

同样, 正如国际能源机构中国问题专家乔纳森·辛顿认为: “中国典型地体现了当前全球从以煤为主的发电形式转移所面临的艰难选择。核是煤的一种必不可少的替代。从中长期来看, 这是可以提供相似规划且同样质量的电力的唯一选择。”基于我国能源对外依存度的迅速增加和我国以煤为主的能源结构的高度不清洁性, 应兼顾选址程序的严密化与经济性。如, 可确立少数实力雄厚和经验丰富的核企业以相对垄断地位, 保持行政相对人的集中性、一致性;可以考虑合并某些重复的环节,并促使相关审核机构提供便捷、规范、快速、高效的服务;我国或可研究如何借鉴德国的“预备许可制度”, 或美国的“一步式” 许可制度, 在标准不降低的前提下, 提高行政效率, 为核电发展创造条件。实际上, 在通过了核电厂选址阶段的严格把关和复杂程序后, 其余阶段的手续便可相对简化,从而加快审批。另外, 核电在国家能源战略中的地位, 核能安全保障技术的进展程度, 少而强或是多而弱的核电厂布局, 也会影响最终的立法选择。借用爱因斯坦的名言: “要使问题变得尽可能简明,但决不是简单化2。”

总结程序乃法之要义, 正义与理性的实现, 均离不开程序正当性的保障。诚如法学家哈罗德· 伯尔曼所指出: “法律的特点———精巧、明确、公开性、客观性、普遍性———使它成为解决这些干扰、维护社会正常秩序的有机程序。”核能法要实现安全保障的目标, 便需要正当法律程序的保驾护航。

虽然日本核能法的相关瑕疵并非是此次福岛核事故的原因, 但也说明, 离开了完善的法律程序只会留下更多的安全漏洞。要使法律与技术之间获得联结与平衡, 以法律的确定性来规制核电发展的风险复杂性与不确定性, 须从核电厂选址的程序正当问题着手。首先, 加快核能立法, 通过制定《原子能法》之类的高位阶法律, 确立严密的核电厂选址程序, 并与相关的技术性法规相配套, 填补这一重大的法律空白点;其次, 通过确立“社会可接受性审查”, 使利害关系人有表达其疑虑和诉求的机会及场所, 也透过决策公开, 使政府关于核电厂选址审查的决定获得公众的信赖, 并分散风险责任。再次, 充分借鉴发达国家的有关经验, 根据我国的能源管理体制, 整合程序正当性与效率原则, 以简约化的程序设计来为核能安全、高效发展保驾护航。无论如何, 核电厂选址乃至整个核能开发利用, 都需要有严密且高效的法律程序。此乃保障我国核安全的第一步。

此外, 自1979年三厘岛核电站重大事故后, 考虑到事后紧急避难上出现的纰漏, 各国核电厂选址的审批程序大多加上了有关“紧急应急疏散计划”的条件。包括:

(1)可能受到拟建核电厂影响的人口;

(2)涉及环境影响评价的技术信息;

(3)可能受辐射等影响的自然和人为环境的特征评估及分类;

(4)对该区域自然和人文环境发展可能在核电厂运行周期内对安全保障有影响的因素的预测, 特别是人口增长和分布;

(5)有关核燃料、废料等材料进出、运输和储存的地址合适性;

(6)因核电厂化学和热释放造成的非辐射影响的信息;等等。“地址评估”的程序包含实施地址调查, 以确定一个或多少候选地址, 然后再对这些地址进行详细的评估。“地址评估”的内容包括:

(1)在该地址周围发生人为或自然事件对它的影3响;

(2)该地址的特征及其影响核材料和辐射性物质转移的环境;

(3)人口密度、分布和其他可能影响应急计划实施的外部因素。如果表明该地址是无法接受的, 或无法通过地址保护的设计予以改善, 则不得选址该地。

从2006 年乳山核电项目合作协议签字以来, 民间反对之声就没有平息过。尽管已有众多专家出面证明, “不会发生泄漏事故, 也不会产生辐射污染” 。但如此的“先见之明”显然难以服众。公众提出了该项目选址在法律根据上的严重不足:

(1)拟选厂址与AAAA级旅游景区银滩距离太近;

(2)120公里的海岸线上同时建设三座核电站, 过于密集;

(3)核电厂应尽量建在人口密度较低、地区平均人口密度较小的地点, 距10 万人口的城镇和距100万人口以上大城市的市区发展边界, 应分别保持适当的直线距离。

(4)核热电厂用于城市居民供热时, 距10 万人口以上的城镇发展边界应不小于10公里。参见国家环保局1986 年《核电厂环境辐射防护规定》和《核动力厂环境辐射防护规定(意见稿)》以及国家技术监督局1993年《核热电厂辐射防护规定》3。