[科普中国]-矿产资源保护

简介

矿产资源保护，为保护地下矿产资源而进行的工作。旨在为使矿产资源得到充分的开发利用，最大限度地减少其损失和浪费。矿产资源保护既是国家的一项重要技术政策，又是矿山生产部门的一项重要任务，必须依照国家统一制订矿产资源保护条例，由专门机构进行监督检查，同时发动广大职工做好这项工作。

生态问题由于我国多数老矿山生产建设不重视环保,环境欠帐较多。近年来,对迅猛发展的小型矿山的疏于管理,加之无环境保护设施,加剧破坏了矿区的生态环境。具体表现在以下几个方面:

（一）植被破坏、水土流失、生态环境恶化

由于大量的采矿活动及开采后的复垦还田程度低,使很多矿区的生态环境遭到严重破坏。许多地方矿石私挖滥采,造成水土严重流失,特别典型的是南方离子型稀土矿床,漫山遍野地露天挖矿,使山体植被与含有植物养分的腐植土层及红色粘土层被大量剥光,土地已失去了原有的生态平衡。有些冶炼企业产生的尾砂,在不经过任何处理情况下大量排放，植被表土破坏面积巨大，以致矿区要恢复到原来的生态环境,需要大量的资金投入。尽管我国土地复垦近几年做了一些工作, 但复垦面积与因开采而破坏的面积相比,相差甚远。

（二）地质环境问题日益严重

矿山在开采过程中不同程度地引起地表下沉、塌陷、岩体开裂、山体滑坡等地质环境问题。凡煤矿采用壁式采矿法,金属、非金属矿采用崩落采矿法均会引起大面积的采空区地面塌陷,使房屋开裂,道路下沉,铁路、水利等工程设施遭到破坏,庄稼无法耕种,电力、通讯线路故障时有发生；在建材矿山和金属矿山等露天采矿场,采场剥离地表造成边坡不稳,地压失去平衡,导致危岩崩落,山体滑坡；由于地下水开采和矿山疏干排水的影响,采空区地表发生岩溶塌陷,形成许多塌坑,甚至是塌陷群,严重的会形成长百余米、宽数十米的不连续的塌陷带；由矿山开采权活动诱发的地质灾害,已日趋严重,极大地危及到附近群众的生命财产安全。

三）工业固体废弃物成灾

矿产资源的开发利用过程中所产生的废石主要有煤矸石、冶炼渣、粉煤灰、炉渣、选矿生产中产生的尾矿等。绝大多数小矿山没有排石场和尾矿库,废石和尾砂随意排放,不仅占用土地,还造成水土流失,堵塞河道和形成泥石流。近年来,国家加大了对无证开采治理整顿的力度,经过整顿,大部分无证采矿点已经撤离,但大量的废渣废石却留在了矿区,成为山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害发生的隐患。

（四）水污染比较严重

我国是一个缺水的国家,保护好水资源是关系到中华民族存亡和国家发展的大事。一方面,矿山开采过程中对水源的破坏比较严重,由于矿山地下开采的疏干排水导致区域地下水位下降,出现大面积疏干漏斗,使地表水和地下水动态平衡遭到破坏,以致水源枯竭或者河流断流。另一方面,矿山企业和选矿厂在生产过程中产生了大量的废水,一些中、小型选矿厂,生产设备落后，技术水平低,大多数没有水处理装置,选矿废水不经任何处理随意排放,污染了水质和土壤。特别是矿区周围的河流、湖泊、地下水和农田,污染十分严重。

（五）空气污染

一些地方小煤矿滥采乱挖,随意堆放,造成煤炭自燃,形成地下火龙,煤炭自燃过程中产生的大量有害气体,严重污染了空气。洗煤厂排放的煤尘、焦化厂及土焦厂的油烟、水泥厂的岩尘等,黑烟冲天,尘沙弥漫,空气呛人,对周围的人畜健康造成严重危害。

立法人类进入20世纪中叶以后就步入了工业文明时代，工业的迅猛发展极大的促进了社会的进步，但是在创造世界文明的同时也给世界生态带来了一系列问题和严重的危机。到了2l世纪初，人类从工业文明迈入生态文明，人们开始更多的关注生态保护，提出并树立了可持续发展的观念，然而生态文明将法律的生态化作为保障对现行法律产生了不小的冲击。我国由于具有严重的经济利益观念，在资源的开发中忽视了可持续发展，因此具有很多严重的问题，不仅破坏和浪费了矿产资源，同时还给我国经济社会的可持续发展带来了极大的威胁。

历程**(一)古代矿产资源保护刑事立法**

我们可以在《山海经》、《荀子》、《尚书·禹贡》、《考工记》、《梦溪笔谈》还有《华阳国志》等书籍中找到我国古代矿业相关内容的零散记载，从这些记载中就可以看出，当时的矿业开发已经取得了一定的成就。关于利用矿产资源保护的立法出现在我国最早出现是西周时期，其依据是儒家经典著作《周礼》在作品中首次提出矿业开发管理机构的没置，并对其下达禁令。夏、商、周时期，基本上没有出现矿产资源规制相关的法律法规；春秋时期，提出了“官山海”政策，对矿冶、制盐实行官营；秦统一六国后，开始实行官营民采矿业政策，对矿产的开采以及盐铁的管理进行了规定；汉代时期矿产资源相关刑法比较多，其中汉高祖规定私自铸造货币者处以极刑，文帝后元六年，实行盐铁开放，废除“盗祷钱令”，景帝时严加禁止私铸货币行为，后来到汉武帝和武帝时期都对私铸货币的行为进行了严格的禁止；隋唐矿产资源的开采以铜为主，盐铁则比较少，到了唐朝和元明时期矿业的发展较前期各代都更为发达，其中唐律中规定货币犯罪及刑罚：宋代建立禁榷制度，对象主要是传统的盐、茶、酒以及铁、煤等。古代矿业刑事立法大多都是以呈帝诏书或者群臣奏章的形式出现，具有分散性、不成文性，实质上是当朝皇帝或群臣意志的体现，其中的立法虽然对矿业开发中造成破坏矿产资源的行为进行了规定，但是其是以政府的行政命令的形式出现的，被刻下深厚的中央集权的时代恪印。

(二)近代矿产资源保护刑事立法

清末时期，世界各国也对矿产资源保护立法进行了修改和完善，已经形成了较为完备的矿业刑事法律法规，为中国矿业刑事法制建设创造了良好的外部环境。1898(光绪年间)我国颁布了《矿物铁路公共章程二十二条》，这部立法是我国近代矿业立法的开端，其中章程第七条着重强调了开矿选址要避免破坏当地风水以及民宅、坟墓或陵寝等，第一次开始关注矿业开采对周边环境的影响。1902年，外务部又颁布了《矿务章程十九条》，它是在《二十二条》的基础上发展而来的，同年，我国又翻阅和译录了其他各国矿章，然后就形成历史上有名的《矿务暂行章程》。1904年，又制定了《光绪矿律》，首次关注矿业开采的环境保护，规定在矿产资源的开采中不能破坏矿区周围的水利设施，禁止滥伐树木。

1907年，在原有矿法修改和累加的基础上编制而成《大清矿务章程》，其内容比较完整，规定了关于矿产开采与矿区环境利益协调，被誉为“中国近代早期较好的矿业法规”。随后到了资产阶级专政使其，国家开始大肆立法，1914年出台了最为重要的单行法规《中华民国矿业条例》，条例中首次将仲裁及行政诉讼制度引入矿业纠纷解决机制中，并对盗采矿质者进行了刑法和罚金规定，这部条例为中国近代矿业法律制度的形成奠定了坚实的法律基础，是近代矿产法律刑事制裁雏形的萌芽。1930年，我国正式出台《中华民国矿业法》，它是对《矿业条例》的补充和发展，被称为中国历史上第一部较为完善系统科学的矿业法。随后一直到1949年，又对《矿业法》进行了9次修正，其修正内容围绕矿业开发的生态保护和刑事罚则，主要包括提高罚金，加大了对偷漏矿税行为的刑罚惩处力度等。

(三)新中国初期的矿产资源保护规制

到了1951年，我国与时俱进，根据新中国矿业开发的具体情况，颁布了《中华人民共和国矿业暂行条例》(以下简称《矿业暂行条例》，该条例在原有矿业法的基础上准许并鼓励私人开矿。1957年之后，一切生产资料的无偿任意使用权都由全民掌握，最终导致矿业开采出现了一系列严重问题，在这种情况下，我国出台了《矿产资源保护条例》，该条例提出了“综合勘探、综合开发、综合利用”的方针，并对矿产的开采原则进行了明确。1966年至1978年文化大革命时期，矿业工作者不断被迫害，矿业发展遭到严重破坏，矿业立法也没有进展。直到改革开放之后，出台了‘矿产资源法》，这部法律是以深化体制改革为原则确立的，它开始关注矿业生产的持续发展以及多样化发展模式的确立。1997年，对《矿产资源法》进行了修改，其内容开始涉及刑事责任问题。

(四)97刑法之矿产资源保护规制

在1997年的《刑法》法律规制规定中只涉及到了水资源和森林资源的保护，却没有涉及到对矿产资源破坏行为的刑事处罚。修订后的《刑法》增设一个条文，两个罪名，具体规定了非法采矿罪与破坏性采矿罪的犯罪构成以及刑罚处罚。2003年，为了更好的理解飘别非法采矿罪和破坏性采矿罪，我国又出台了法规对非法和破坏性采矿罪的构成、定罪量、标准、数额认定以及起刑点等进行了详细的解释，这就为非法采矿行为及破坏性采矿行为的刑法规制提供了更加具体、明确的法律依据，进一步强化了矿产资源的保护力度以及刑事立法执法的现实意义。

完善矿产资源刑事立法只有符合时代理念价值反映社会现实和公意的目的，才能够得到更好的发展。从世界范围内来看，可持续发展观无论是在理论还是实践，都具有独特的、符合社会发展需要的内涵，它不仅是环境资源立法的指导原则，同时也是实施可持续发展的主要工具和客观要求，与我国实施可持续发展战略、构建社会主义和谐社会有着密切的联系。目前，矿产资源刑事立法要充分融合可持续发展理念，从而真正发挥保护作用。

(一)改变矿产资源保护刑事立法的理念

在之前的矿产资源刑事立法中，我们考虑的关键不是矿产资源本身的生态价值，这不符合刑法修改的生态意义，而是转变之前的经济建设为重以及一切以满足人类的需求为根本的立法理念，更多的是考虑如何通过刑法规制手段保证矿产资源的经济价值。在立法中我们要将促进经济建设和社会和谐发展为核心思想，并始终坚持资源循环发展和保护的可持续矿产资源开发理念，更加关注人与自然的互协互促关系，融合具有时代特征的可持续发展理念，其中可持续发展理念可以从生态学、哲学、伦理学以及经济学等不同的视角来进行阐释，为矿产资源的经济和生态保护保驾护航。

(二)提高立法技术

为了更加准确的反映可持续发展理念，在矿产资源刑事立法的过程中，要做到以下几个方面：一是要努力构建一个完善的科学刑事立法技术体系，在立法中为了避免出现法律适用尴尬的问题，一方面我们要从开采的实际出发，加强对矿产资源开采活动的系统性研究，使其保持前后的一致，另一方面还要注意其与其他相关法律法规之间是否有良好的衔接和补充，这对于完整矿产资源刑事保护法律体系的建构具有非常重要的意义；二是结合现行矿产资源保护的刑事立法实践，提高立法技术。法律与客观实践和社会实践有着密不可分的联系，其中社会实践是立法技术最直观的衡量标准，只有在社会实践中才能保证刑法的适用；三是要与时俱进，确保立法能顺应客观实践的发展而适时变化。传统的刑事立法难以适应社会发展实践，大大暴露了法律的滞后性，因此我们要最大程度的提高立法的超前性，使立法能够从真正意义上体现可持续发展的理念。

(三)完善矿产资源刑事立法的构想

为了更好地发挥刑法的作用，保护矿产资源的生态价值不受损，我们提出以下矿产资源刑事立法的完善构想：一是拓宽矿产资源形式保护范围。现在矿产资源犯罪的行为方式越来越多样化、复杂化，现行刑法规制的矿产资源犯罪行为范围难以完全涵盖，在刑事立法完善的过程中，要对矿产资源犯罪中的其他关联性违法行为进行刑事定罪，同时对那些相对珍贵的矿产资源要加大对其刑事保护力度，可单独做出特别规定：二是为了保护矿产资源开发引发的土地资源、水资源等生态环境问题，在立法中建议设立采矿破坏、污染环境罪1。

发展建议（一）进一步健全环境保护与治理的法规体系

在现有的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源开发利用中的环境保护与治理均提出了要求。正在制定的《矿产资源保护条例》强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。一些省、区、市通过人大颁布实施了矿山环境保护的地方性法规,为矿山环境保护和恢复治理提供了法律保障。建议出台专门性的法规,以促进该项工作的快速发展。

（二）依法加强资源开发的管理

各级政府及有关资源管理部门要加强矿山开采过程中的生态环境恢复治理的管理。对矿产资源的勘查、开发实行统一规划,合理布局,综合勘查,合理开采和综合利用,严格勘查、开采审批登记,坚持“在保护中开发、在开发中保护”的原则,强化人们的矿区生态保护意识,摒弃“先破坏,后治理”靠牺牲环境、浪费资源不等价交换等短期的经济发展。整顿矿业秩序,坚决制止乱采滥挖、破坏资源和生态环境的行为,取缔无证开采,关闭开采权规模小、资源利用率低、企业效益差的矿点,逐步使矿产资源开发活动纳入法制化轨道。

（三）加强矿产资源的综合利用

矿产品资源是有限不可再生的,要加强矿产资源的综合利用或回收利用，积极发展矿产品深加工业,大力发展环保业,开发区污染防治产品系列,努力提高矿产资源的综合利用效益,从根本上减少资源利用中的污染物排放。

（四）加大对矿山科技进步的投资,提高矿产资源开发的科学技术水平

目前在矿产资源开发利用过程中,面临一个突出问题就是技术水平落后,设备陈旧化,生产规模不经济,要逐步实行改革强制化技术改造和技术革新政策,努力提高矿山开采水平,更新改造设备和生产工艺,提高矿山企业采选三率指标,降低能耗,减少采矿过程的损失,是保护矿区生态环境,减轻破坏的重要措施。

（五）严格执行矿山地质环境评估制度

新建矿山及矿区,应严格执行矿山地质环境影响评价和三同时”制度,先评价,后建设。对不符合规划要求的新建矿山一律不予审批,从根本上消除今后的矿区生态环境的影响。

（六）建立矿山生态环境信息系统

对所有矿山生态环境开展调查评价,建立矿山生态环境档案和生态环境预警系统,开展老矿山生态环境保护整治示范,对新建矿山实行严格的环境保护,使矿山生态环境恶化的趋势得到有效控制,把美好的家园留给子孙后代。