[科普中国]-普遍服务基金

背景

在电信垄断时期，普遍服务是通过垄断电信企业内部的交叉补贴机制实现的。虽然这种补贴机制在发展普遍服务的过程中发挥了巨大的作用，但人们还是发现，它具有种种令人难以忍受的弊端。随着新的电信竞争时代的到来，人们意识到传统的交叉补贴机制已经难以为继。为了继续推动电信业务的普及，各国政府开始改变其传统的普遍服务实施机制。在世界各国的改革实践中，人们发现建立电信普遍服务基金可能是目前最有成效的方法之一。电信普遍服务基金是交叉补贴的一种替代补贴方式，它化企业 “内补” 为企业 “外补” (行业内补)、 化企业自行运作的 “暗补” 为独立于企业运作的“明补” 。相对于交叉补贴，这种方式更为公平、公正和透明；与其他改革方案相比，它的效率更高，对竞争的妨害也最小。在中国，建立普遍服务基金，帮助普遍服务走出当前的困境，已成为业界一致的共识并提上了信息产业部的议事日程1。

必要性我们必须依靠普遍服务政策来解决城乡之间及东、中、西部电信发展的不平衡，这已成为不争的话题。因为，尽管中国电信企业在数十年时间里做出了巨大努力，不同地区之间通信发展的不平衡仍不断加深，而这又影响到该地区经济的发展。已有大量学者研究过电信与经济发展之间的关系，从我国的现实看，二者也呈显著正相关性。发展落后地区电信对提高落后地区经济发展水平的重要意义2。

各国在实现电信普遍服务的过程中运用了多种不同方式。比如，政府税收、接入费、交叉补贴、普遍服务基金等等。事实上，各种方案都有各自的优势与不足，一个国家也往往使用过不止一种方案。 我国在长期实践中主要采用了内部交叉补贴、长途附加费及初装费集资的方式，时至今日，由于电信拆分重组、业务剥离，市场竞争的形成及 WTO 的要求，过去曾发挥很大作用的补贴方式已走到尽头，促使我们必须寻求新的可行途径。建立普遍服务基金的必要性如下2：

第一，经实践证明效果较好，是世界各国电信的通行做法。各国实践证明，普遍服务基金是各种方案中效果最好、负作用较少的选择。建立普遍服务基金的国家，既有美、法、澳、加等发达国家，又有如南非、智利、秘鲁、印度等大量发展中国家，另外，马来西亚和东欧一些国家也正计划建立普遍服务基金。可以说，在打破垄断、市场开放、加入WTO以后，传统的交叉补贴难以为继的情况下，普遍服务基金逐渐成为普及电信业务的主流方案，特别是像我国这种地域辽阔，存在巨大城乡差别和高成本地区的国家更是如此2。

第二，具有透明度高、公平、公正的特征。普遍服务基金由政府管理，基金的运作独立于任何主导运营商或新进入者，基金的收缴、补贴制度由法律法规确定，管理制度公开、方法公开、来源流向公开、运行效果按年度公布。与其他方案相比更易于监督，符合技术中立、市场中立的原则2。

第三，资金来源稳定，规模容易控制。面向供应商的基金收缴方案，只要企业不停止生产，就能保障基金的按时供给，且基金规模随企业的发展而增长。与频率拍卖、许可证条款等一次性收费不同，普遍服务基金是从源头上解决筹资问题2。

第四，促进企业竞争。基金的分配采纳招投标方式，承诺履行同样普遍服务任务前提下，要价最小的电信公司可获得资金支持、建网和开展业务的权利。与接入费方案相比，普遍服务基金对于那些实力弱小但有潜力的公司而言，解除了接入费的压力又有了平等竞争的机会，可促进企业在竞争中努力降低成本2。

第五，灵活性强，效率高。在基金的运用上，各国的实践证明，那种针对性强、补贴金额相对较小的项目最易取得明显效果和示范作用。基金由专门机构掌握投向和运作方式，主管部门可以做到掌管全局，力图以效益最大化为原则立项并确定补贴额，可以保证资金运用的高效率2。

第六，具有可操作性。实现普遍服务是电信公司应尽的义务，缴纳普遍服务费比增税或其他名目的收费更易为公司所接受和理解，引起的震荡较小。况且，责任与权利、利益相对应，履行普遍服务义务的公司并不是净付出，而是可以获得提高公司声誉、抢先进入市场、了解需求方信息、减少规划成本等好处。与一般的投资基金、风险基金等不同，电信普遍服务基金是为了实现人人享有基本电信服务的权利而设立的政府性专向基金。它不以赢利为目的，相反要帮助那些长期落后的地区摆脱亏损；它不以大锅饭为原则，相反会使效率高潜力大的企业获得补贴资金的支持和发展机会；长期来看，它不会成为企业的巨大负担，相反会为企业减轻负担，开拓市场创造机会；它不会加剧社会的动荡，相反会在消除城乡数字鸿沟、通过解决信息享有上的不平等进而解决收入分配不平等方面起到巨大作用，为社会的稳定、进步做出贡献2。

优势目前以普遍服务基金的方式为普遍服务融资已经被越来越多的国家认可，例如：美国政府在1983年建立了普遍服务基金。澳大利亚、日本、新西兰等国家也陆续建立了普遍服务基金及管理办法 ；一些发展中国家伊朗、菲律宾、南非和印度等国家也相继建立了普遍服务基金及相应的政策。加拿大决定从2001年起用普遍服务基 金的方式对普遍服务进行融资。电信普遍服务基金之所以成为各个国家实现普遍服务的主要途径，主要是其具有 以下几项优势3：

具有比较商的透明度，遵循公平、 公正、技术中立的原则。普遍服务基金一般由政府或政府成立的专门机构运作，独立于任何电信运营商。基金的收缴、补贴标准的制定以及资金的发放都有相关法律和条例明确规定，换句话说就是普遍服务基金的整体运作都将置于运营商和消费者等相关人士的监督之下，因而具有较高的透明度3。

资金来源相对灵活，规模与发展相适应。普遍服务基金的来源可以是多样性的，其来源包括财政资金、电信运营商交纳的份额 ( 按照其业务收入比例 或市场份额 )、频率、码号等电信资源收费、许可证拍卖所得等。其中向运营商收缴基 金的方案相比较其他方案而言，在持续性与稳定性方面都具有一定的优势，并且随着电信产业的发展，基金的规模也会随着运营商规模的调整而自动调整，能够适合普遍服务的进一步发展要求3。

有效降低资金需求量，促进企业竞争。根据我国最新的普遍服务政策，普遍服务基金的建立并不会用于村通工程即普遍接入工程，而很有可能用于今后普遍服务即高成本或低收人地区的电信网络的铺设等工程。因此，电信企业获得普遍服务基金就意味着白拿一笔钱来扩充自己今后的用户群、网络规模以及业务规模，此外再配合采用招投标的方式分配基金，那么各个电信运营商均会积极地采用最新的或者成本最低的技术来争取基金，从而促进企业在竞争中努力降低成本，有效降低资金的需求量。综上所述可知，电信普遍服务基金的建立对于普遍服务的相关各方来说都是有益的。对于消费者来说，基金可以帮助低收入人群尽快摆脱落后的局面；对政府而言，基 金的建立能比较有效的解决政府与运营商之间信息不对称的问题；对电信企业来说，基金的建立意味着企业除了净付出之外，还可以提高企业声誉、减少规划成本等，从而提高企业实施普遍财务的积极性3。

征收普遍服务基金的征收渠道是多种多样的，包括财政资金 ，频率、码号等电信资源的收费，许可证拍卖所得等.征收对象也是广泛的，位于电信产业链上的各类企业都有可能纳入这个范围之内。事实上，我国为了推进普遍服务基金的建立，已经在 2 0 05 年 4 月 1 日开始对部分电信资源征收费用。2 0 0 4年 12 月 31 日，信息产业部、财政部和发改委三部委联合公布《 电信网码号资源占用费征收暂行管理办法》和《电信网码号资源占用费标准》，这些政策实施后，国家每年大概能有约4亿元进项。3

除了征收渠道之外，征收对象范围的确定更受社会各方的关注，因为资金的收缴将直接关系到电信产业中各个企业的利益。根据我国的现状，位于电信产业链顶端的设备制造商和产业链底层的 IS P、IC P、从事增值业务的新兴电信企业不宜现在就纳人征收范围中。这是因为如果对设备制造商收缴基金，制造商很可能也很容易将自己的贡献份额加入产品价格之中，从而提高售价回收被征收的资金，而位于产业链底端的ISP、ICP和从事电信增值业 务的企业,规模都比较小,利润低,有的甚 至还处于产品开发和资本的原始积录阶段。如果对这些企业征收基 金，就会阻碍产业发展，而且征收基金的数量可能也很难满足我国现阶段普遍服务所需资金的规模要求。因此，结合我国的实际情况，普遍服务基金3。

目前，国内六家电信运营商的原始资本积累过程存在巨大差异，经营的业务种类也不尽相同，经营状况更是悬殊。由于历史的原因，主导运营商例如中国电信经历了高初装费阶段，享受了国家的“ 倒一九” 政策扶持 ，进行了多年的垄 断经营，所以占有了绝大部分市场。但电信产业进行多次重组后形成的新的电信运营商例如中国铁通、中国卫通并不具有主导运营企业的上述优势，其资本积累主要来自借贷，且市场占有率相对比较低。此外，电信市场真正有效的竞争尚未形成，例如固话市场上的中国网通和中国电信在各自的地区市场上基本处于垄断地位，两者之间的竞争并不激烈， 所以各运营商的经营条件，利润空间无疑存在较大的差别。目前的状况是，我国 电信运营商的平均利润率在13 %左右，其 中高的可达 2 0%左右，而低的仅有 l %左右。如果按照同样的比例标准征收普遍基金，那么新兴的运营商势必入不敷出，失去持续发展的动力3。

作为衡量运营商级纳普遍服务基金的基础 ，一般有四种选择，即以话务量为基础、以不同业务种类的收入为基础、 以企业利润为基础和 以总资费收入为基础。 由于新技术发展快，设备占用越来越复杂，采取按业务收入而非话务量为基础的计算更合适。由于我国各运营商经营的电信业务因政策不同而有所区别，而且同一种业务的资费水平在不同运营商之间也不完全一样，所以如果按照不同业务种类的收入为基础收缴普遍服务费，不仅计算复杂，还会出现企业在内部进行收入转移，主管部门难以控制掌握的情况。考虑各种因素，我国的征收的比例确定为 2.0% 似乎较为合适。这样，按目前的技术水平计算，半年约有35.85 亿元， 即一年约有 71.7 亿元的基金收入，加上电信网码号等电信资源的收费，普遍服务基金一 年约有 76 亿元的收入。随着我国电信产业的发展 ，业务收入总量的提高，基金的规模也会逐渐扩大，将会逐步满足普遍服的需要3。

管理电信普退服务基金的管理模式总体来说可以分为两类，一种模式是以美国为代表，普遍服务的具体管理工作由一个独立的非点利性组织负责。另外一种模式是以澳大利亚为代表，电信管制部门既负责电信普遍服务政策的制订，又负责电信普追服务的具体管理3。

在我国，经过多次电信重组之后，电信市场的垄断已经充分打破，但是离有效竞争的形成还有一定的距离，运营商的数量也仅有六家。因此，电信普遍服务基金的管理可以参照澳大利亚的模式 ，在信息产业部下单独设立一 个管理部门 ，对基金的运营进行管理。随着市场环境的进一步宽松以及我国加入 WTO 的影响，会有更多的国内企业进入电信产业，这样普遍服务基金管理工作难度和工作强度将会加大。此时就可以考虑将原来的管理部门划分出来，成立一个独立于信产部甚至政府系统的基金管理机构，而由信产部进行监督3。

电信普遍服务基金对于我国电信业来说仍然是一种新事物，它的建立需要广泛的征求各方面的意见，逐步实施。随着电信市场有效竞争的逐步形成， 早日建立电信普遍服务基金，不仅有利于提高电信运营商实施普遍服务的积极性， 而且有利于创造公平竞争的市场环境，有利于我国电信产业的健康发展3。