[科普中国]-河道采砂管理

管理任务

面对河道采砂出现的复杂局面，法律法规赋予各级水行政主管部门的管理河道采砂的职责，是艰巨的，更是义不容辞的。河道采砂管理的主要任务有：

(1)保障河势稳定。

(2)保障防洪安全。

(3)保证通航河段的通航安全。

(4)保障重要水工程设施安全。

(5)维护沿岸群众生产生活的正常秩序。

(6)维护采砂者的合法权益。2

管理内容河道采砂管理包括以下内容：

(1)河道采砂许可证制度。在河道管理范围内开采砂石实行河道采砂许可证制度，按照河道管理权限对河道采砂实行管理。按照现行规定，河道采砂许可证由省级水利部门与同级财政部门（因与收取河道采砂管理费有关）统一印制，由所在河道主管部门或其授权的河道管理单位负责发放。

(2)河道采砂批准程序。在河道内采砂的单位或个人向河道主管部门提出河道采砂申请，说明采砂范围和作业方式，经河道主管部门审批同意后，发放河道采砂许可证。河道采砂要交纳河道采砂管理费，用于河道与堤防工程的维修养护、工程设施的更新改造及管理单位的管理费。

(3)河道采砂规划。河道主管部门组织制定河道采砂规划，河道采砂规划要服从河道整治规划。编制河道采砂规划时要通过实地勘察、测量，摸清河道砂石分布情况，确定砂石可采范围（可采砂河段和禁采砂河段）和可采砂量，对采砂方式和弃料堆放处理方式等也要提出具体要求。还可根据河道防洪和航道通航要求等划定河道采砂期和禁采期。1

规章制度《中华人民共和国水法》第三十九条规定：国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。在河道范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区或规定禁采期，并予以公告。

《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。

2008年7月，国务院办公厅印发了水利部主要职责内设机构和人员编制规定，明确“长江宜宾以下干流河道采砂管理体制按《长江河道采砂管理条例》的规定执行。其他河道采砂管理的职责分工是：水利部对河道采砂影响防洪安全、河势稳定、堤防安全负责，国土资源部对保障河道内砂石资源合理开发利用负责，交通运输部对河道采砂影响通航安全负责。由水利部牵头，会同国土资源部、交通运输部等部门，负责河道采砂监督管理工作，统一制定河道采砂规划和计划。河道采砂的水上执法管理，要充分发挥交通运输部门执法机构的作用。”

由此可见，河道采砂管理是法律赋予水行政主管部门的一项重要职责。3

主要问题(一)高额利润是非法采砂屡禁不止的根源之一

采砂由于具有高额的经济效益，投入少、产出多，而且皆是现金交易。江（河、湖）砂是优良的建筑材料，市场需求量很大，而开采江砂直接成本低，偷采者又逃避了国家有关税费，因此非法采砂存在着巨大的利润空间。

(二)法律法规不够完善

相关法律、法规对河道采砂仅作了原则性和一般性的规定，操作性不强，惩戒力度不大。而众多非法采砂户，受高额利润的驱使，敢于“明知故犯”。

(三)多头管理，政出多门

依据《中华人民共和国水法》第三十九条规定：“国家实行河道采砂许可制度，在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，在河道内采砂，必须报经河道主管机关批准。此外，地矿部门依据《中华人民共和国矿产资源法》，将河流江砂纳入矿产实行管理，要办理采矿许可证及征收矿产资源补偿费。交通部门按照《中华人民共和国航道管理条例》、《中华人民共和国水上水下施工作业通航安全管理规定》，也对采砂实行管理。按照这些规定，采砂不仅需要办理河道采砂许可证，而且还要办理采矿许可证和水上水下安全施工作业证。由于采砂涉及多部门管理，相互协调、配合。

(四)少数地方地方保护主义严重

采砂的高效益不仅给沿江群众带来实惠，同时也给所在地方政府增加了财政收入，所以，一些地方政府领导侧重任期的“政绩”因素考虑，以促进地方经济发展、增加政府财政收入和扶持农民致富等理由，对采砂实行保护性政策，甚至对辖区内存在的明显违反国家规定的非法采砂行为采取敷衍搪塞、听之任之的行政不作为态度，在执行上级指示开展打击和取缔非法采砂活动中，少数地方政府避重就轻，消极应付，力度不大，态度不够坚决，地方保护在一定程度上助长了非法采砂行为的滋生和蔓延。

(五)河道采砂管理经费无正常渠道

河道采砂是一项长期而复杂的水事活动，正常秩序的维护，需要有关部门参与和配合，并要抽调出相应的人力和物力。不少地方没有采砂管理专项经费，正常管理工作难以开展，导致一些地方疏于管理，有的甚至采取“以罚代管”。4

管理措施要使采砂管理做到科学、规范、有序，应采取以下几方面的措施：

(一)实行采砂管理地方人民政府行政首长负责制

河道采砂管理涉及面广、政策性强，没有各级政府的领导和支持，将难以有效管理。

(二)建立健全河道采砂法规体系，完善各项规章制度

采砂管理不同于一般的河道管理工作，它存在着高额利润驱使、多头管理、地方保护等问题，必须要以法律法规形式明确管理主体、采砂规划、采砂许可、规费收缴等，并要加大处罚力度。

(三)加大宣传力度，形成强大的舆论氛围

通过报纸、电视、广播、网络等新闻媒体，广泛宣传河道采砂的政策法规，在组织集中打击和处罚行动时，邀请电视台、报社以及其他新闻媒体派记者参加，对集中打击和处罚行动进行宣传，通过电视、报纸、电台等新闻媒体的报道，形成强大的舆论氛围，能起到很好的宣传、警示和威慑作用。此外，还可以通过新闻媒体公布举报电话，鼓励、发动群众对非法采砂进行监督，对举报有功人员给予一定的奖励。

(四)坚持日常巡查和突击检查相结合，严厉打击非法采砂活动

采砂管理单位要建立24小时值班制度和巡查制度，一旦发现情况或接到举报电话，随时出动执法人员赶赴现场。还要组织不定期暗查活动和开展上下游、左右岸联合打击行动，一旦发现有偷采行为要严厉打击。安徽省在打击长江非法采砂时，提出要实现“六个结合”，即：水上打击与岸上打击相结合；打击非法采砂与整顿社会治安相结合；公开执法与设点设伏相结合；分段负责与交界江段联合打击相结合；严厉打击非法采砂与转产分流相结合；加强宣传教育与加强巡查打击相结合。

(五)加强采砂船管理，从源头上遏制非法采砂活动

为从源头上遏制非法采砂活动，应重视对采砂船只的管理，可采取以下几项措施：

(1)建立采砂船只档案。对境内采砂船登记造册，将采砂船只的船舶证书、相关参数和违章处罚记录等全部收集整理归档。

(2)落实采砂船只管理责任制。每条吸砂船都落实看管人员和责任单位，签订责任状和保证书。一旦偷采，对于偷采者和相关责任人进行处罚和通报，并取消其今后江砂开采的资格。

(3)对没有参加合法开采的采砂船只，制定拆除采砂船的采砂设备的统一标准，集中停泊，专人看管。驱逐外地采砂船只。

(4)对采砂船只实行动态管理。所有登记注册的采砂船基本情况、停泊地点、出入境日期、采砂船报废拆解、不良记录、被处罚等相关信息都及时上网公布，接受社会监督。

(六)加强采砂管理执法能力建设

采砂管理执法能力建设是采砂管理工作的保障。在加强执法能力建设时，还要加强人员培训和廉政建设，不断提高执法人员的政治素养和执法能力。非法采砂是一个高利润、低风险的行业，采砂者为了达到目的，会采用送钱、送物等各种手段来对付执法人员，执法人员必须增强防腐拒变的能力，坚持依法行政、严格执法。

(七)加强边界采砂管理工作

由于河道采砂往往涉及上下游、左右岸，边界采砂管理问题是采砂管理工作中的一个重点和难点，必须妥善处理。应注意的问题有：

(1)为加强边界水域的禁采管理工作，可定期召开边界采砂管理工作会议，协商解决边界水域采砂管理工作中发生的矛盾和问题；

(2)对边界水域非法采砂活动，可采取统一的集中打击行动，行动可由双方共同的上级部门组织，也可由双方自行组织；

(3)边界各方在打击非法采砂活动时，可打破水域界限，追击逃窜的非法采砂船只，双方可相互深入对方水域一定范围，并有权依法处理。因为在打击非法采砂时，经常有这边打击就往那边跑，而那边打击时又往这边跑的情况，给执法带来困难；

(4)确定各方负责边界采砂管理工作的机构和联络人；

(5)对于有边界矛盾的采区，必须要求边界各方进行协调，达成一致意见并签署协议后，再批准开采。

(八)积极组织好采砂工作，努力实行长效管理

对符合条件的地区，要采取“疏堵结合”的办法，研究江(河、湖)砂开采工作，充分利用砂石资源，服务地方经济建设。开采前应注意做好以下几方面工作：

(1)编制河道采砂规划。规划中应确定禁采区和可采区、禁采期和可采期、年度采砂控制总量、可采区内采砂船只的控制数量等。采砂规划应按规定程序报批。禁采区和禁采期应予以公告。

(2)制定河道采砂管理实施办法。各地要结合各自实际，在办法中明确采砂管理体制、审批程序、船只管理、收费管理、处罚等相关内容。

(3)制定采砂现场采砂管理机制。研究制定采砂现场管理模式、管理方法和措施、区域和部门协作等问题。

(4)组建河道采砂管理机构。采砂现场管理的任务繁重，开采前要组建管理机构，并选派责任心强、思想品德优秀、熟悉业务并有较强组织协调能力的人员参加管理等。4