【农业强国光明谈】全方位夯实粮食安全根基 确保中国人的饭碗端牢

党的二十大报告提出，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”

粮食安全——“国之大者”，这是基于粮食战略价值做出的重大判断。二十大报告阐述粮食安全，特别是讲到确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中的时候，会场掌声雷动、经久不息，充分体现了代表们对粮食安全的高度关注。

“全方位夯实粮食安全根基”的内涵

二十大报告使用“全方位”“根基”，这是中央文件在粮食领域的新提法。“全方位”是方式方法，体现出中央对粮食安全的新思考和再部署，“根基”是重要性，有根底和基础的涵义，比“基础”更实更牢固。只有做到“全方位”才能夯实“根基”。从国际发展经验看，现代化大国都很好地解决了粮食问题。要把我国全面建成社会主义现代化强国，必须要处理好粮食安全，这是建设中国式现代化的必然要求。

**“全方位”是在更高水平、更深层次的拓展。**十八大以来，中央围绕打牢“中国饭碗”底座，出台了一系列巩固粮食生产的举措，实行粮食安全党政同责、建设高标准农田、严守耕地保护红线、加大种粮补贴力度等政策举措，粮食安全取得显著成效。但目前粮食安全还难言完全过关，依然面临一些问题挑战，既有工业农业收入差距以及粮食作物和经济作物比较效益差距，带来的耕地非粮化、农民种粮积极性问题，也有涝旱、台风等自然灾害多发频发加剧粮食供给的不确定性问题。“全方位”则具有全面、完整、系统的涵义，体现出未来对保障粮食安全有着更高标准，也有着更多支持。“全方位”是新时代统筹发展与稳定、风险与安全、粮食与其他产业，以及应对国际形势变幻动荡提出的新要求，是在更高水平、更高层次保障粮食安全，也是全面系统准确把握我国粮食安全主动权的战略部署和政策导向。

**“全方位”有别于全领域、全过程、全环节。**全领域、全过程、全环节侧重自身内部，“全方位”不仅包括内部强筋壮骨，也包括外部的鼎力相助、雪中送炭。从以往出现的粮食安全波折看，问题往往不是来自粮食本身，而是来自粮食外部。比如1972-1974年，石油危机引发全球粮食危机（涨幅153%）；2000-2004年，伊拉克战争引发粮食危机（涨幅75%）；特别是2022年俄乌冲突爆发后，由于全球粮食贸易体系不畅，一方面乌克兰粮食库存严重积压，另一方面是国际粮价猛涨，2022年3月粮农组织谷物价格指数平均为170.1点，创该指数1990年编制以来最高纪录。不难看出，虽然粮食供给没有减少，但在战争、油价等背后的政治局势、战争冲突和公共事件助长了粮食市场波动。因此，夯实粮食安全不能仅仅着眼粮食本身，要从更大范围、更宽视角、更大格局上支持发展粮食。

“全方位”要从“地、技、利、义”着眼。“牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”是地；“深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑”是技；“健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制”是利；“全面落实粮食安全党政同责”是义。“地”上重点是落实最严格的耕地保护制度，严守18亿亩耕地红线，到2030年建成12亿亩高标准农田。全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。“技”上重点是强化农业科技和装备这两个支撑，深入实施种业振兴行动，实现关键核心技术攻关，用好基因编辑、空间诱变育种等生物技术，拓展粮食生产的可能性边界；弥补国产农机装备短板，加快提档升级，进一步提升机械水平和作业质量。“利”上重点是建立健全农民种粮收益保障和粮食主产区利益补偿这两个机制，让种粮农民有钱挣、得实惠，让主产区不吃亏、多产粮，调动农民和地方两个积极性。“义”上重点是全面落实粮食安全党政同责，推动主产区、主销区、产销平衡区都要共同扛起粮食安全重任。

粮食安全根基的十年建设

十八大以来，党中央高度重视粮食安全，出台了一系列支粮惠粮的政策举措，覆盖基础设施、科技装备、收益保障、政治责任等方面，具有层次性、立体性，实现“谷物总产量稳居世界首位”，人均粮食产量483.5公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线。

**深入实施“藏粮于地”战略。**我国形成了基本农田保护、土地用途管制、耕地占补平衡、耕地退出平衡等在内的最严格耕地保护制度体系。截至2021年底，全国已完成9亿亩高标准农田建设任务，2022年继续建设1亿亩高标准农田，到2030年稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。通过完善农田基础设施，改善农业生产条件，增强了农田防灾抗灾减灾能力，巩固和提升了粮食综合生产能力。针对黑土耕地出现的“薄、瘦、硬”问题，《国家黑土地保护工程实施方案（2021-2025年）》着重实施土壤侵蚀治理，农田基础设施建设，肥沃耕作层培育等措施，到2030年实施黑土耕地保护2.5亿亩。当然，高标准农田建设越到后期，新增任务越繁重，特别是一些位置偏远、坡度较大、零散化较重的地块，建设难度大、单位投资高，需要持之以恒抓推进、久久为功求实效。

**深入实施“藏粮于技”战略。**党中央始终坚持把创新作为引领“三农”发展的第一动力，农业科技实力持续提升、装备水平明显增强，为农业农村全面发展提供了强劲动能。我国农业科技进步贡献率由2012年的53.5%提高到2017年的61%。同时，涌现出一批农业科技标志性成果，整体研发水平与发达国家差距逐步缩小。农作物耕种收综合机械化率超过72%，比2012年提高15个百分点。2021年，主粮作物耕种收综合机械化率超80%，特别是小麦、玉米的耕种收综合机械化率分别超过97%、90%，基本实现全程机械化，农机装备对粮食增产贡献率显著提高。当前，全球科技竞争空前激烈，迫切需要我们加快实现核心种源自主可控，攻克大型智能装备、高端传感器等关键核心装备技术短板，围绕双季稻机械化移栽、玉米籽粒机收等薄弱环节和丘陵山区机械化短板，推广应用一批高适应性技术装备和全程机械化生产模式。

**调动农民种粮、地方抓粮“两个积极性”。**以最低收购价为代表的价格支持政策是保护农民合理收益的有效举措。2020年新冠疫情以来，国家每年适度提高最低收购价格，对小麦、稻谷市场价格形成利好支撑，兼顾了种粮收益与后续市场平稳运行的双重目标。构建了耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性补贴、生产者补贴、玉米大豆带状复合种植补贴等系统补贴体系，粮食生产补贴容量保持稳定增长趋势。为调动地方政府抓粮积极性，出台并不断加大产粮大县奖励力度。2020年进一步增加到466.7亿元，比2012年增加186.7亿元。除了产粮大县奖励以外，中央通过减免主产区粮食风险基金地方配套，持续减轻主产区财政负担。目前，种粮收益还不高，主产区经济社会发展与主销区还有差距，亟需增强农民种粮预期、进一步加大财政转移支付力度。强化粮食安全责任义务。近年来，全国粮食产量八成产自13个粮食主产区，常年粮食净调出地只有黑龙江、吉林、河南、内蒙古等少数省份。2020年底召开的中央农村工作会议首次提出粮食安全党政同责，要求地方各级党委和政府饭碗要一起端，责任要一起扛，“米袋子”省长要负责、书记也要负责。2022年，中央一号文件提出“全面落实粮食安全党政同责”，很多地方政府，每年年初第一件事就是落实粮食安全责任制，下达面积和产量任务，细化到村组地块，落实到具体作物品种，面积作为约束性指标严格考核。但从基层反映看，目前落实党政同责还需要进一步细化工作内容，迫切期待中央出台粮食安全党政同责实施细则，科学合理设置考核内容，配套规范化、可操作的措施。

未来全方位夯实粮食安全根基的着力点

为加快实现全方位夯实粮食安全根基，还需采取系统性的强政策调动地方抓粮、农民种粮积极性，采取超常规的“黑科技”突破资源技术约束，提高单产、增强粮食综合生产能力。

**加强耕地保护利用。**严守18亿亩耕地红线，加强耕地用途管制，用“长牙齿”硬措施保护耕地，防止以结构调整为名实行耕地非粮化。中央地方协同发力，共同投入建设高标准农田。引导地方整合涉农资金、创新投融资模式、充分利用新增耕地调剂收益等方式，进一步拓宽筹资渠道，合理提高建设标准。挖掘依靠多层次资本市场，引导社会资本进入粮食安全领域。利用中央专项债渠道，将粮食基础设施列入发行支持范围，明确地方政府债券资金用于支持振兴粮食重点领域，建设农田水利基础设施。发挥财政杠杆作用，采取先建后补、以奖代补、财政贴息等方式支持金融和社会资本投入高标准农田建设。积极引导社会力量开展农田建设，鼓励合作社和农村集体经济组织自主筹资投劳，参与农田建设和运营管理。力争到2035年，把永久基本农田全部建成旱涝保收的高标准农田。

**加快农业科技装备创新研发。**坚持战略和前沿导向，注重原始创新和集成创新相结合，立足行业急需解决的瓶颈制约问题，发挥企业创新主体作用，促进产学研用深度融合。抓好种业创新，围绕“卡脖子”问题，组织全国范围内的高校、科研院所开展协同攻关，加快培育一批高产稳产、优质专用、绿色生态、适宜机械化、轻简化的新品种；抓紧搭建政策桥梁，破除科企联合的体制机制障碍，在以国有科研机构为主体的育种基础理论、种质资源创新、高新技术和共性技术研究体系之外，加快建立以企业为主的商业化育种体系，推动企业成为技术创新主体，形成目标导向和问题导向为一体的“产学研用”协同攻关新模式。加快农机装备提档升级，一方面要聚焦国产农机在粮食生产薄弱环节、高端智能、大功率、丘陵山区小型机械等方面的突出短板，加强研发，提升国产农机装备水平；另一方面，要完善农机购置和作业补贴政策，加强绿色高效新机具新技术、智慧农业示范应用，推进主要粮食作物生产全程机械化。

**加大种粮支持与主产区补偿。**完善农业支持保护制度，构筑农业补贴、信贷政策、保险政策“三位一体”的联动支持体系，为种粮农户构建收入保障网，让种粮农户经济上不吃亏。提高价格预期，利用期货规避价格风险，积极引入“保险＋期货”模式试点，通过汇集产业链上下游力量，保障农民种粮收益。调动地方抓粮积极性还需要解决主产区经济社会高质量发展问题。进一步加大中央一般性财政转移支付力度，全面保障粮食主产区的基本支出和基本运行。同时，建立主销区向主产区财政转移的发展性补偿机制，主要用于推动主产区搞好粮食生产经营，增强县域经济实力，让产粮大县一心一意抓粮增粮，做到产粮越多、贡献越多、实惠越多，在加快经济转型、迈向现代化征程中同步发展。

**全面落实粮食安全党政同责。**各级党委和政府要贯彻落实中央农村工作会议决策部署，提高政治站位，强化责任担当，把保障粮食安全放在突出位置，明确党、政方面领导干部责任，形成党委抓面积、抓数量，政府抓流通、抓质量的责任机制，共同扛起维护国家粮食安全的主体责任。尽快制定粮食主产县经济社会发展扶持清单，加大对粮食主产县的农业农村基础设施、文化教育、医疗卫生等公共服务的支持力度；明确主销区对主产区进行对口援建，投资生产设施设备、社会化服务、科技研发、购销协作等，提升产区现代产业经济活力。把稳定保持一定的粮食自给率作为粮食主销区的重点考核内容，明确粮食产量底线，以2020年为基数确保粮食种植面积不减少、产量有提升。

作者：钟钰 中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员