我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设：意义、现状、挑战和对策

我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设：意义、现状、挑战和对策

孔锋

中国农业大学

摘要：农村防灾减灾救灾建设已成为我国综合减灾体系和能力建设的薄弱环节。如何有效抵御不断增多的自然灾害风险，提升农村防灾减灾救灾能力，已经成为深入推进国家高质量建设的重要议题之一。鉴于此，本文系统分析了我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设的重要意义、现状特征、面临的挑战和问题以及对策建议，以期为“十四五”国家综合防灾减灾规划制定和乡村振兴与精准扶贫战略高质量推进提供可能的参考。

1 我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设的意义

我国农村和贫困地区是灾害多发易发区域，也是防灾减灾救灾的薄弱环节，灾害的发生容易引发或加剧贫困。我国80%以上的因灾人员伤亡和经济损失来自农村地区。1989-2019年，我国农作物年均受灾面积达4020万公顷，年均死亡人口870人（不含2008年）。我国832个贫困县中70%以上都处在易遭受暴雨洪涝地质灾害影响的区域，因灾致贫和返贫的现象突出。我国70%以上的气象灾害发生在农村地区，尤其是西部地区。在全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件和气象灾害多发频发，因而农业气象灾害防御和国家粮食安全形势不容乐观。2019年“利马奇”台风登陆地区中的房屋倒塌主要集中在农村地区，房屋倒塌占了农村房屋的12.8%。2020年是我国脱贫攻坚的收官之年，也是全面建成小康社会的决胜之年，作为国家治理能力和体系建设的重要组成部分，做好农村特别是贫困地区的防灾减灾救灾工作具有紧迫性和重要的现实意义。同时深入开展农村防灾减灾救灾体系和能力建设，对顺利实现和开展两个百年奋斗目标建设具有重要的历史意义。

2 我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设的现状特征

我国农村防灾减灾救灾在组织机构方面大都依托村委会和村民小组，承担减灾与应急机构的职责，通常党员干部、民兵、村民中的积极分子组成应急突击队伍，负责灾害隐患点的巡查和应急救灾职责。我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设工作一直在加速发展，地震和住建部门开展了“农村安居工程”，气象部门开展了“基层气象灾害应急准备工作认证”和“灾害性天气预警‘最后一公里’”建设。

在地震防灾减灾救灾方面，2001和2008年我国分别颁布实施了《建筑抗震设计规范GB50011-2001》和《镇（乡）村建筑抗震技术规程JGJ-161-2008》，要求根据建筑物的重要性和高度，选择不同的抗震等级，以此确定不同的抗震构造措施。6度区在建筑设计时须进行相应的抗震构造措施，7-9度区的建筑物，在结构设计时须进行抗震验算。2011年，我国住建部印发了《农村危房改造抗震安全基本要求（试行）》，要求享受各级政府农村危房改造资金补助的农户实施住房重建或新建的，必须严格执行抗震要求有关规定。县级住房城乡建设部门和乡镇政府村镇建设管理员要按照抗震要求，加强对农村危房改造房屋设计、施工等环节的指导与监督。

在气象防灾减灾救灾方面，2020年3月，我国颁布了《美丽乡村气象防灾减灾指南GB/T37926-2019》，其从基础能力、风险识别与防范、信息传播与反馈、应急、培训科普等方面对农村地区抵御气象灾害的能力和水平划定了国家标准。截至2019年底，我国有1027个县全面实施了基层气象防灾减灾“强基行动”，2090个县制定了气象灾害防御规划，地面气象观测站乡村覆盖率达到了99.6%，7.8万个气象信息服务站投入使用，76.7万名气象信息员服务于村屯一线，村屯覆盖率达到了99.7%，15.47万个村屯制定气象灾害应急行动计划，5.73万个重点单位或村屯通过了气象灾害应急准备评估，1009个标准化气象灾害防御乡镇建立，气象大喇叭进村入户、应急短信靶向发送，基层气象防灾减灾标准化建设成效初显，应急能力稳步提升。

3 我国农村防灾减灾救灾面临的挑战和问题

虽然我国农村防灾减灾救灾体系和能力建设不断发展并取得了一定成绩，但相比城市地区而言，“农村不设防”的现象在特定领域和地区依然普遍存在，并在不断凸显。

一是我国农村地区面临着日趋严峻的自然灾害风险和环境问题。我国人地矛盾在快速发展背景下不断凸显，农村地区作为城市发展的战略纵深地区，其受到城市支配的作用越来越大。面对气候变化加剧和严峻的发展问题，农村地区的战略性资源约束日益强化，各类灾害和环境问题不断出现甚至加剧，例如极端天气气候灾害灾害、水土流失、土地荒漠化、水污染等。各类灾害在时空上相互耦合和作用，导致灾害链、多灾种和灾害遭遇现象呈现上升态势。

二是我国农村地区的经济发展水平严重制约着防灾减灾救灾体系和能力建设工作的深入开展。由于我国长期以来实行的是城乡二元化体制，城市与农村在管理和投入等机制上差距较大，因此，不可避免地造成了防灾减灾救灾管理重城市、轻农村的现象。我国农村地区生产力水平较低，科技、教育、卫生等各方面的整体发展水平相比城市还比较落后，尤其是资金短缺情况严重，科技支撑能力不足，人才和专业队伍建设滞后，导致公共事业发展、公共管理和政府协调能力不足，远远不能满足农村应对防灾减灾救灾严峻形势的要求和人民日益增长的安全生产环境的需求，因此，因灾致贫和因灾返贫的现象时有发生。

三是由于缺乏就业机会，以农村青壮劳力为代表的农民工流向城市地区，因而导致农村防灾减灾救灾基础薄弱，缺乏基础性群众力量，且防灾减灾救灾知识的宣传教育相对滞后，缺乏防灾救灾知识及自救、互救技能。2019年末我国农村常住人口5.52亿人，比上年末减少0.12亿人，减少的人口多数流向城市地区，农村常住人口占总人口比例为39.4%，。全国人户分离的人口达2.80亿人，其中流动人口为2.36亿人，且农民工占多数。

四是政府的建设监管力量未有效覆盖广大的农村地区，相关法律体系不够健全，缺乏针对农村综合防灾减灾救灾指导规范。虽然我国早已颁布了相关防灾减灾标准规范，但对于农村地区的自建房，落实相关标准还存在较大困难，普遍存在着实施性较弱的问题。我国农村分布广泛尤其是西部地区地广人稀，许多农村建筑大都以自建房为主，限于政府人力和财力等多种因素的限制，导致农村建筑的抗震设防并未受到政府的有效监管，因而这些建筑在建设过程中普遍没有考虑抗震设防，也没有采取科学有效的抗震措施。因此，一旦遭遇较大地震，极易发生结构性破坏甚至倒塌。

五是我国农村地区的防灾减灾救灾意识有待提升。相比城市而言，农村是熟人社会，因此，不利于防灾减灾救灾的落后观念比较突出，例如农村房屋建设中在建筑高度和装饰装修上相互攀比，从而忽视房屋建筑的防灾减灾质量要求，而且部分封建迷信观念也在一定程度上阻碍了防灾减灾救灾意识提升。

4 完善和提升我国农村防灾减灾救灾体系和能力的政策建议

其一，在总体观念上，要转变思维方式，亟需从观念和体制上消除我国城乡二元体制的影响，加强法律法规建设，将农村防灾减灾救灾体系和能力建设纳入经济社会发展规划。加强农村防灾减灾救灾统筹和规划，健全农村防灾减灾救灾科技支撑体系，完善信息设施提档升级，以信息化推进农村防灾减灾救灾管理机制和能力建设。特别是通过深入改革和信息化建设逐步形成适应我国国情的农村防灾减灾救灾管理机制，织密织牢农村应急管理防线，加快5G网络等新技术在农村的发展应用，以信息化建设提升农村应急管理精细化水平和农村综合治理现代化水平，全面提升农村地区的防灾减灾救灾能力，同时注重发挥社会组织参与农村防灾减灾救灾的独特作用。

其二，在制度安排和减灾实践上，各级政府应倾斜性支持农村尤其是贫困地区的防灾减灾能力建设，提高抗旱防洪除涝能力，确保国家粮食安全。不仅要加强农村和贫困地区灾害监测预报预警能力建设，通过各种手段和措施，包括手机、有线广播、高音喇叭，乃至一些“土办法”，如鸣锣吹哨、村干部逐户通知等方式，逐步解决灾害风险预警的“最后一公里”问题，而且还要提高设防能力，编制和实施以村屯为单位的防灾减灾救灾规划，并将其纳入村屯现代化建设的管理体系和布局中，对灾害隐患点的居住区采取避让搬迁，构建公共安全和应急管理保障体系，建立和加强农村专业化的防灾减灾救灾队伍，完善消防、医疗覆盖深度，多管齐下，组织力量从工程和非工程措施上努力提高农村地区防灾减灾救灾能力，开展综合减灾技术指导和服务。

其三，在科普宣传上，亟需加强防灾减灾救灾的宣传教育，构筑全体村民参与防灾减灾救灾的文化氛围，组织开展防灾减灾救灾基本知识、防灾避险、自救互救技能等知识培训，并通过多种渠道和方式营造防灾减灾救灾科普文化氛围及定期开展防灾减灾救灾科普宣传，破除阻碍防灾减灾救灾的观念和行为，破除不利于防灾减灾救灾的封建迷信，大力提升村民防灾减灾救灾的意识和能力。

其四，趋利避害并举，统筹协同生态文明建设、应对气候变化和乡村振兴与精准扶贫战略，瞄准贫困人口精准帮扶，聚焦深度贫困地区集中发力，激发贫困人口内生动力，强化脱贫攻坚责任和监督，增强贫困地区的综合容灾能力，开发适应贫困地区特点的信息技术、产品、应用和服务。推广农村灾害保险，建立农村灾害保障体系，克服救灾救济单纯依靠政府的弊病，设立农村救灾基金，增强救灾实力，化解农业生产风险，减少农民灾害风险。

其五，在抗震设防上，应将农村建筑的抗震设防纳入政府监管体系，通过资金投入、安全意识、宣传教育等一揽子措施提高农村建筑的抗震能力。由于我国农村地区的房屋量大面广，很难在短时间内使农村房屋安全问题得到根本性的改变，因此，政府必须以宣传、教育、普及和技术援助为主，辅以必要资金帮扶，充分调动广大农民抗震防灾的自觉性和积极性，发掘各地传统施工法中行之有效的抗震措施，降低农村建筑抗震设防成本。对经济条件较好的农村地区，地方政府应加强抗震知识的宣传教育，采取和城市一样的监管模式；对经济条件一般的地区，地方政府应给予农民一定的补贴；对经济条件较差的地区，地方政府应加大补贴力度，中央也应给予一定支持。综上从根本上改善农村建筑的抗震能力，减轻地震灾害。

其六，基于军民融合战略提升重大自然灾害中的军民联防联动机制，充分发挥军队在重大自然灾害中的突击队作用，畅通军队与地方在抗灾中的协同配合效应，地方各级政府和部门要为军队参加防灾减灾救灾提供各种保障。