构筑北京特色巨灾风险防范体系

构筑北京特色巨灾风险防范体系

中国农业大学人文与发展学院 孔锋

摘要：受气候变化等多种因素影响，巨灾风险已成为城市高质量发展中不可忽视的重要影响因素之一。本文以北京为例，指出现有的应急预案体系存在不完善之处。面临城市巨灾风险挑战，亟需建立适应本土“基因”特色的城市避难体系，科学评估和制定合理的城市防灾抗灾新标准，强化城市灾害预警服务建设，改进城市常态与应急相结合的运行管理和治理体系。

近年来，在城市化进程快速发展背景下，随着气候变化进一步发展，我国多数城市每年都会遭遇暴雨内涝、雪灾、风灾、火灾等灾害，并造成了较大的损失与危害。尤其是2021年河南郑州发生的超常规暴雨洪涝灾害再次为全社会敲响了警钟，警醒政府和社会各界必须关注城市应对巨灾的能力建设。自2012年参加由北京市民政局委托国家减灾委员会开展的北京市“7.21”特大暴雨洪涝灾害调查至今，笔者一致持续关注超大城市巨灾风险防范体系建设，并基于长期研究与实践，于2019年申请了北京市社会科学基金重点研究项目“互联互通背景下北京巨灾事件演化过程与影响机制及应对提升策略研究”（批准号：19JDGLA008），并被批准立项，本文也正是该项目的阶段性成果之一。该项目主要通过政策分析、专家咨询、实地调研和风险评价，旨在探究北京超大城市巨灾风险防范的体系化智能化科学化发展，并从顶层设计和宏观规划的角度给超大城市安全发展提出路径。

以北京这样的超大城市为例，如果在中心城区发生超常规的巨灾，社区、乡镇、建筑、生命线系统等能否经受住巨灾的袭击？现有的应急管理体系能否科学高效应对？这些问题既是可直接影响城市安全和可持续发展的重大战略问题，同时也是新时代提出的减灾命题。

经过近20年的建设，尤其是2012年“7.21”特大暴雨洪涝灾害发生以来，北京市在灾害应急管理实践方面取得了显著的进步。近几年的历次重大活动和日常城市运行中，北京已较成功地应对了突发公共事件与重大自然灾害的侵袭，为城市社会经济的高质量快速发展做出了应有的贡献。从北京全市各区应急联动角度看，有必要探究构筑城市防灾减灾体系中存在的问题和解决途径。

问题剖析

整体应急预案体系仍待完善

北京市现有的应急预案体系还存在哪些问题，本文尝试从如下几个方面进行一些思考与论述。

一是应急预案体系不完整，专项预案少。一些重要领域的灾种未被涵盖，尤其是重大活动的应急预案在体系中不突出。实际上，专项预案和重大活动的应急预案是整体应急预案体系中的重要组成部份。它具有很强的针对性，其优势在于编制可以作到“清、全、细、活”。即某一领域的事故或某种灾害的应对有什么问题、困难、关键节点在哪里，专项预案和重大活动的应急预案可以分析到位；应对的内容、项目、程序、行动、措施等均能覆盖；应急响应与处置的专业队伍和资源的调度等均能更加细致的落实到位。需要指出的是，由于灾中的灾情和环境条件在不断变化，各类预案的应对行动与措施应预留出动态改变空间，专项预案和重大活动预案比其他预案更易适时调整和灵活处置。因此，强化制定针对本地区易于发生的灾害或突发事件的专项或重大活动应急预案，必然使应急预案体系更加完整。应对频发的各种大灾、巨灾的能力进一步得到提升，预案的实施也能更主动、有序、高效、更可操作。

二是针对应急预案的认识、定位和实践没得到应有重视。尤其是在日常和灾前对应急预案演练的认识不深，所采取的行动不多不实不透，存在重“演”轻“练”的现象。一些地方的预案自编制完成后没有组织过演练，有的地方只对预案的部分内容开展了演练，缺乏整体系统观。还有的地方与单位演练场景粗糙，模拟实地及实战不足。这些问题的发生使应急预案的作用不能得到充分发挥，亦制约了应急能力的提高。因此，正如在和平年代也应该让军队经常进行实战演习一样，应对巨灾或重大突发事件也必须进行全程化、实战化、公众化的应急演练。演练不是表演，不是走过场，也不只是实践预案的局部内容，而应紧扣预案展开。应急演练必须与可能发生的大灾巨灾紧密结合，真正进行全过程、全参与及全要素的应急演练。演练必须是实战化的，尤其是专项、重大活动预案的演练应进行模拟实例、实地、实景式的无缝隙演习。

兜底建设

战略层面构建多元避难体系

我们以日本为例进行对比分析。日本一直被认为有规范制度和避难经验。但在2011年“3.11”东日本大地震和核事故的初期在灾民安置与转移上也出现了避难点不足，物资供应跟不上等问题。从经济发展，城市脆弱性凸显以及北京地区的避难体系尚未成型的角度分析，由于灾害风险由风险源危险性、环境与社会的物理暴露度及城市承载体脆弱性构成。假设在北京周边某处发生了8级以上浅层大地震或者在北京中心城区遭遇类似河南郑州“7.20”超常规的特大暴雨袭击并发生大范围城市洪涝。可以预见的是，人口总量大、人口流量大、人口密度大、经济发达的城市中心区受到如此巨灾袭击的可能情景是灾害风险度极高，经济损失很大。因此，就预防与备灾而言，构筑有首都特色的避难体系是应急管理体系建设在当前和今后一段时间里的一项不容忽视的任务。

首先，针对重大突发事件与巨灾着手编制完整避难规划，对灾害避难进行建章立规。应明确就避难体系中的避难系统、避难体制与结构、避难方式与路线、避难与警戒区域的设定、避难场所划分与建设、避难物资的运作与保障、避难人员的转移与安置等内容以正式条文逐步规范，并进行实际检验，推动出台相关法律法规。

其次，通过对日本大地震、海啸和核事故中的灾民救助观察，在灾初，其避难点数量、区域划分、避难安置都显得力不从心。借鉴其教训，北京市亟需对全市避难场所进行新的部署和优化，构建能应对重大突发事件与巨灾的多元避难场所体系。这一新的部署应按最可能发生的重大突发事件或巨灾等级对全市各地的避难场所（包括街道、社区、单位、学校等）一并考虑。统一布局、标准、设计、建设，使上述体系真正成为城市应对巨灾安全屏障的重要组成部份。尤其是作为室内避难场所的大型公共建筑在规划以及其后立项时，就应注重设计，重视质量，强化建设并加强日常保护和维修。

此外，北京市必须从战略层面上提出并构建多元避难体系。该避难体系必须真正能够应对重大突发事件或巨灾造成的危害。这就要求避难点应由多类、多级组成，其类别和级别需完整、清楚、可行、合理、有容量。空间上，避难点分室外和室内。室外如公园、街边较大绿地、学校操场和集会场地等，室内如校园礼堂及健身房、大型公共建筑及大型体育馆等；时间上，避难点有临时和较长时间两类。临时避难是巨灾发生后，灾民或公众到室内或室外避难场所作短时间的避难，一旦危险解除即可返回安全处和自己家中。较长时间避难是巨灾发生后，住宅受核辐射等其他致灾因素严重影响的灾民到室内或室外避难场所作较长时间的避难。这类避难场所像室外帐蓬、活动房等，属于安置型避难场所。管理上，避难点按职能、属地、容量、重要性及需求分成数级，分别由市里、区县、街道、单位、社区等管辖。

推陈出新

合理制定系统防灾抗灾新标准

城市的安全标准是设计、建设城市防灾抗灾重要屏障的依据和途径，也是编织城市应对重大突发事件与巨灾安全网的标尺和钥匙。任何建设没有标准不行，标准低了也不行。为什么一下强降水，南北方城市都会积涝成灾？为什么发生相近震级的地震，不少城市的建筑物大量倒塌，而在新西兰等发达国家，房屋损坏却较少？联想在汶川大地震中，四川绵阳市的体育馆完好无缺，成为当地灾民的一个避难安置点。这座建筑格外坚挺的原因又是什么？上述城市内涝和地震倒房问题的产生，虽然原因很多，但从城市的设计与建设标准看，无疑原有的标准较低是一个非常重要的因素。

随着全球气候变暖和城市化的加速推进，自然灾害越发频繁，影响范围越来越大，灾害强度越加强烈。这些事实表明，十年乃至几十年前制定的标准及其标准的测定手段显然都已经不适应现实发展了。例如，北京市排雨水管道的标准能否在“十四五”期间达到5年一遇；特别重要地段和积水严重地段达到10-15年一遇；建筑物的防地震标准能否再提高等级等。因此，从现在起亟需加强科学宣传，大力提高城市公众、管理层对城市防灾抗灾标准的认知度。同时，也不可主观随意定义提高值，应在科学研究和进行实证的基础上，提出能应对城市大灾与重大突发事件，特别是应对巨灾和巨灾链的硬软件新标准。

关口前移

强化城市灾害预警服务建设

灾害预警服务是城市防灾减灾救灾工作关口前移的重要体现和路径之一。当前我国灾害预警服务中有不少成功的经验做法。以气象灾害为例，实行气象灾害分区预警和建立重大灾害性天气决策者“叫应”机制是比较成功的做法。

气象灾害分区预警是指气象部门预计本行政区只有部分区域达到预警发布标准时，仅对该区域开展预警服务。深圳市气象局于2007年7月按照“统一预报、分区预警、重点提示、对点广播”的原则，研发了灾害性天气分区预警系统并正式运行。该系统对灾害性天气差异大的台风、暴雨、雷电等天气采取分区预警，或在市统一发布预警信息时，对受气象灾害影响危害更大的区域加挂更高一级的预警信息。经过近15年的发展，其最小预警发布单元由原县级行政区缩小为街道办（最小范围为60平方公里）。有效解决了因气象灾害分布不均、突发性、局地性强的特点所造成的部分地区灾害预警高挂和低挂现象。北京市气象部门于2013年开始，对气象灾害实施分强度、分区域、分时段的“渐进式预警”“递进式预报”“跟进式服务”的“三维三进”分区预警服务。其中，市气象台发布的市级预警信号精细到每个区，区气象台发布的区级预警信号精细到每个街道（乡镇），极大地提高了突发性天气服务的针对性，使预警发布的时效性更强、区域更精准、速度更快。上海市浦东新区气象局在对受气象灾害的区域发布预警时，对其余区域同时开展通报提醒，使灾害防御工作更加科学高效。浙江、福建、湖北等省基层气象部门也开展了分区预警，有效减少了对气象灾害尤其是突发性气象灾害预警的空报、漏报率，提高了预警发布的精细化程度及预警服务的针对性、时效性。

重大灾害性天气决策者“叫应”机制。贵州省气象局自2010年开始提出强降水天气“三个叫应”模式。即预测可能发生强降水或已经发生强降雨并将持续时，各级气象部门必须通过电话通知的方式，将气象预警信息点对点传递到县、乡镇、村领导和有关责任人，提醒组织做好灾害防御工作，很好地落实了“防灾减灾 气象先行”中“先行”的工作职责。经过长期实践总结，2016年制定出台了《强降水天气“三个叫应”服务标准和工作流程指导意见（试行）》，其中明确了重大灾害性天气的叫应标准、叫应对象及叫应方式。各级气象部门深度融合本地的地形、植被、气候等因素，科学制定叫应阈值，并将半手工半自动的叫应拨打电话与国家突发事件预警信息发布系统成功对接，有效提高了气象预警信息传递时效。各级政府印发了本地“三个叫应”服务机制文件，明确了工作要求和法律责任。通过“三个叫应”，解决了气象服务传输最后一公里问题，为防御气象灾害及次生灾害赢得了宝贵的应对时间，服务成效显著。

综上所述，亟需借鉴各地城市灾害预警服务的好做法，加强城市灾害多发区、脆弱区、敏感区的监测预警服务能力建设，强化科技创新和成果转化应用，解决制约灾害监测预警服务能力提升的薄弱环节和关键问题。切实提升分灾种、分区域、分流域、分行业的灾害预警服务能力。与此同时，还需进一步规范城市灾害预警信息发布。以气象灾害为例，各级气象部门要坚持问题导向、结果导向、目标导向，梳理目前本级气象部门气象灾害预警信息发布情况，要针对各类用户建立不同级别、不同类别气象灾害预警信息差异化发布策略，避免因预警信息“大水漫灌”而降低高级别预警信息的警示作用。要站在用户视角，优化省、市、县三级预警信息发布流程，避免多层级重复发布和高频次重复发布。要强化气象灾害综合风险普查成果的应用，会同有关部门修订气象灾害预警阈值，提高气象灾害预警信息的针对性。另外，城市灾害防御中建立健全预警与应急响应联动机制。当发布灾害预警后，各有关灾害预警发布部门应主动向当地党委政府汇报，加强与相关部门沟通，推进修订完善本地灾害防御法规和灾害应急预案，明确灾害防御各相关部门的职责分工，推进建立以灾害预警信息为先导的应急联动机制和社会响应机制。推动建立健全基于重大灾害高级别预警信息高风险区域、高敏感行业、高危人群的自动停工停业停课机制，建立健全政府部门快速响应部署、相关行业依规停工停产停课、社会公众主动防灾避灾的科学、高效、快速的灾害应急联动体系。

平灾结合

改进常态与应急结合的治理体系

我们对北京2012年7月21日和2021年7月11-12日期间发生的两场大暴雨应急响应与处置情况进行分析：两场大暴雨过程都提前发布了准确、及时的气象预报与预警。从市级、区级层面到职能部门，在两场大暴雨中都启动了应急预案，也均采取了应对措施。但是，两场大暴雨的影响与危害却大相径庭，前者城区内涝和交通堵塞严重，灾损较大。后者城市运行正常，几乎没有灾损。究其原因，主要是由应急响应与处置中的管理及其运作行动的差异所造成。在2021年7月11-12日这场大暴雨发生之前，各部门各单位都按照预案，集中抽调力量并部署装备，加强了对重点区段、路段的巡视。在雨前就已派专人值守、管控、疏导和清理。例如，市和区二级为了应对大暴雨，先期派出专职人员清理了超过10800座雨水箅子；清理排水支管50公里；对105处立交桥下一万余个雨篦子严防严守，并在周围设置围挡和警示标志。市和区二级收到积水信息及时进行处置，未对交通造成影响。这两场大暴雨的不同影响结果，实际上就是应急管理问题的反映。同时，也是非常态与常态化运行机制如何设计，如何实施的问题。正如，及时掀开一个小小的井盖并设立警示标志，就可能使某条道路与街区没有积水现象，不发生交通堵塞与人员伤亡。以此进一步表明，应对城市大灾、巨灾必须把应对各种灾害的常态与应急运行管理紧密结合起来。改革运行机制，严格管理，强化责任制，建立无缝隙值守。实现有灾、无灾值班一个样，切实有效应对突发性的大灾巨灾与重大事故。