叶阳 | 矿产压覆案件审判中的争议及其消解

本文刊登于《人民司法》杂志2022年第31期

作者:叶阳 作者单位:最高人民法院

内容提要

矿产压覆是指因建设项目实施导致矿产资源不能开发利用的情形。建设单位未取得压覆许可压覆矿产资源构成侵权,应当承担损害赔偿责任。建设单位取得压覆许可的,矿业权人可根据不当得利请求权,请求建设单位依法予以补偿。

目次

一、问题的提出

二、矿产压覆的识别

三、矿产压覆的双重法律关系

四、矿产压覆侵权损害赔偿

五、矿产压覆不当得利补偿

结论

一、问题的提出

涉矿案件是环境资源案件的重要类型。近年来,随着铁路、高速公路、输电线路等大型基础设施建设的全面加速,建设项目直接压覆、影响沿线矿产资源开发利用的情况逐渐增多,致使大量矿产压覆纠纷进入人民法院。从民法的角度观察,矿产压覆涉及物权、合同和侵权等民事法律关系;从公法的角度来看,矿产压覆则与行政许可制度密切相关。矿产压覆纠纷集中体现为公法与私法的交织、民事主体利益与公共利益的衡平,是涉矿案件中最为复杂的案件类型之一。笔者对矿产压覆案件审判中争议较多的矿产压覆的识别、矿产压覆的双重法律关系、矿产压覆侵权损害赔偿、矿产压覆不当得利补偿4个问题进行梳理,以期能够为此类案件的审理提供有益思路。

二、矿产压覆的识别

从文义上,压覆应理解为“埋没、困顿”。矿产资源压覆的概念源于矿产资源法的规定,该法第三十一条规定,在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前,建设项目必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院有关部门批准,不得压覆重要矿床。但这条规定并未就何为压覆予以明确。2000年,原国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资发〔2000〕386号)(以下简称386号文)第二条规定,矿产压覆是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的,不作压覆处理。根据该规定,矿产压覆包含两种类型:第一,典型压覆,即建设项目与采矿权所在矿区或探矿权所在勘查区块重叠,导致矿产资源无法开采。如高速公路从矿区或勘查区块经过,并直接造成地下矿产资源无法开发利用。第二,拟制压覆。建设项目虽未经过矿区或勘查区块,但基于铁路、公路、输电线路工程运行安全等要求,造成周围矿区的矿产资源无法开发利用。如公路法第十七条第一款规定:“禁止在下列范围内从事采矿、采石、取土、爆破作业等危及公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安全的活动:(一)国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100米,乡道的公路用地外缘起向外50米;(二)公路渡口和中型以上公路桥梁周围200米;(三)公路隧道上方和洞口外100米。”上述两种类型的压覆尽管在形式上存在区别,但在对矿业权的妨害后果上并无不同,发生同样的法律效果,在争议的解决上亦应适用同样的规则。

矿产资源法第三十一条规定,未经批准不得压覆重要矿产资源。关于何为“重要矿产资源”,386号文第三条规定为“国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和《矿产资源开采登记管理办法》附录中34个矿种的矿床规模在中型以上的矿产资源。”2010年,原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号)(以下简称137号文)第二条进一步明确,重要矿产资源是指“《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级国土资源行政主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。”重要矿产资源的标准较为宽泛,可以由省级自然资源行政主管部门认定。重要矿产资源识别的意义在于,虽然建设项目对非重要矿产资源也可能形成压覆,但不涉及自然资源行政主管部门的审批和管理职能,不具有矿产压覆案件的特殊性。事实上,在司法实践中,非重要矿产资源的压覆引发的纠纷也并不多见。

需要指出的是,查明建设项目是否构成矿产压覆,既是自然资源行政主管部门的行政职责,又属于人民法院在处理压覆纠纷中应当依法查明的案件事实。实践中,建设项目在进行矿产压覆评估时可能会遗漏特定矿区的矿产资源。矿业权人提起诉讼的,人民法院不应简单按照自然资源行政主管部门的意见驳回矿业权人的诉讼请求,而应当就压覆事实依法予以查明。

三、矿产压覆的双重法律关系

根据137号文的规定,矿产压覆的基本程序为:1.建设项目在项目选址前向自然资源行政主管部门查询矿产资源及矿业权分布情况,并委托有资质的地质勘查机构制作压覆重要矿产资源评估报告。2.所压覆矿产资源之上设立有矿业权的,与矿业权人签订书面协议,矿业权人同意放弃被压覆范围的矿区范围。3.建设项目提交评估报告、书面协议等相关材料,自然资源行政主管部门依法作出准予压覆或不准予压覆的决定。在这一过程中,三方主体大致形成两对法律关系:矿业权人与自然资源行政主管部门的行政法律关系;建设单位与矿业权人的民事法律关系。

(一)矿业权人与自然资源行政主管部门的行政法律关系

在这一对法律关系中,自然资源行政主管部门通过作出压覆许可,改变压覆区域内矿产资源作为生产生活原材料的本来用途,而转变为土地承载的功能负担。从比较法的角度,压覆许可接近于一种公益役权。按照法国行政法理论,所谓公益役权,是公法对公产所有权的一种外在限制,即国家基于一项新的公共使用目的,需要改变公产本来的用途,而将其转化为另一种公共利用形态,从而形成了附着于公产所有权上的一种役权。这个役权的设立由国家决定,是公法上的役权。

国家通过压覆许可在矿产资源上设立公益役权,意味着矿业权部分或全部消灭。矿业权人由此可能对自然资源行政主管部门产生两项主张:一是对压覆许可的合法性提出异议,二是请求自然资源行政主管部门予以行政补偿。从理论上来说,压覆许可虽不构成对所有权彻底剥夺的典型行政征收,但因该行为对矿业权人的财产权利造成重大影响,具有“征收效果之侵害”,属于广义上的“准征收”,政府作为征收人似应予以补偿。但在实践中,矿业权人请求此种行政补偿并非常态。

原因大致有二:

我国已经有多部法律和行政法规规定了特定类型的“准征收”补偿制度,如种子法第十四条规定:“单位和个人因林业主管部门为选育林木良种建立测定林、试验林、优树收集区、基因库等而减少经济收入的,批准建立的林业主管部门应当按照国家有关规定给予经济补偿。”《风景名胜区条例》第十一条第三款规定:“因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的,应当依法给予补偿。”但是,目前尚无矿产压覆行政补偿之规定。依照“无依据即不补偿”的理念,矿业权人请求行政补偿存在法律障碍,此其一。

137号文规定,建设单位在办理压覆审批手续时应当提交与矿业权人签订的书面协议,因此矿业权人向建设单位主张权利是更为顺畅的权利救济路径,且相对于行政补偿,民事救济获得的补偿金额往往更高,此其二。

需要指出的是,实践中存在地方政府在建设项目土地征收中,一并将矿业权予以征收,并与矿业权人签订征收补偿协议的情形。矿业权人依照协议起诉的,人民法院宜遵循法秩序一致性原则和诚实信用原则,依法予以审理。

(二)建设单位与矿业权人的民事法律关系

司法实践普遍认为,因建设项目压覆矿产资源造成矿业权人的损失,建设单位应当对矿业权人承担相应责任。有观点认为,两者间法律关系基于压覆许可而产生,因而属于行政法律关系。基于这种认识,一些法院对于矿业权人起诉请求建设单位承担民事责任采取了驳回起诉的做法。笔者以为不妥。

在法律关系性质界定的诸多学说中,“主体说”“意思说”“利益说”是具有代表性的重要学说。“主体说”以法律关系的主体为区分标准,认为公法法律关系主体至少有一方是国家或公团体,私法法律关系主体都是私人或私团体。“意思说”以构成法律关系之间的当事人的意思为区分标准,认为公法法律关系是以一方命令另一方作为、不作为或者给付,并能够强制其服从的关系,而私法法律关系则是主体间对等性法律关系。“利益说”以法律关系所包含的利益为区分标准,认为公法法律关系指向公共利益,而私法法律关系则指向私人利益。

按照上述学说:首先,建设单位与矿业权人均属于民事主体,依“主体说”属于民事法律关系;其次,建设单位与矿业权人地位平等而无强制服从之关系,符合“意思说”对民事法律关系的界定;最后,虽然矿产压覆本身涉及公共利益,但单就矿业权人而言,指向的显然是私人利益,按照“利益说”亦应界定为民事法律关系。因此,采矿权人因矿产压覆请求建设单位承担责任,人民法院应依照民事法律的规定审理。

四、矿产压覆侵权损害赔偿

建设单位是否应就压覆事实对矿业权人承担责任以及承担何种责任,乃是矿产压覆案件审判的核心问题。责任确定的前提则是对过错和违法性的判断,并以此认定建设单位是否构成侵权。

(一)建设单位违反法律规定,建设项目未取得压覆许可的

侵权的违法性要件评价包含了行政法评价,因而对于未取得压覆许可施工建设的,理应构成侵权,对此应无疑义。实践中有一种观点认为,建设项目虽未取得压覆许可,但已取得立项、线路规划等相关事项行政许可的,即表明建设项目实施具有合法性,其对矿产资源的压覆不属于侵权行为。此种观点并不妥当。服务于不同的管制目的,建设项目在施工前须由相关行政机关作出不同类型的行政许可。压覆许可制度的目的在于避免或减少压覆重要矿产资源、提高矿产资源保障能力,而立项、线路规划等行政许可则并不具备此项功能,不能相互替代。

另外,还有两个问题值得注意。

1.实践中,存在工程在施工时尚未取得压覆许可而嗣后取得的情形。在这种情况下,就压覆行为是否构成侵权的认定应当区分为两个阶段。在压覆许可作出前,压覆行为构成侵权;而在压覆许可作出后,压覆行为属于对权利的行使,其违法性已经被压覆许可的正当性所阻却。

2.在压覆许可作出后,建设项目选址或者线路发生变更的。根据一些地方规定,建设项目选址或线路发生变更的,需要就新规划线路重新报请压覆审批(参见《湖南省自然资源厅关于规范建设项目压覆重要矿产资源管理工作的通知》《重庆市规划和自然资源局关于规范建设项目压覆重要矿产资源审批工作的通知》《辽宁省自然资源厅关于优化建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》《内蒙古自治区自然资源厅关于建设项目压覆重要矿产资源有关事宜的通知》等),此时建设项目未重新取得压覆许可是否构成侵权,需要区分对待。如原线路和新线路均对案涉矿区矿产资源形成压覆,原压覆许可已经涵盖案涉矿区矿产资源的,建设项目未重新取得压覆许可不影响压覆行为的合法性。反之,如案涉矿区矿产压覆是因选址或者线路变更才形成,建设项目又未重新取得压覆许可,则侵权事实成立。

(二)建设项目虽取得压覆许可,但矿业权人尚未承诺放弃权利的

137号文规定,采矿权人在报请压覆审批前应当与矿业权人签订协议,取得矿业权人放弃权利的承诺。但在实践中,存在矿业权人尚未承诺放弃权利,而自然资源行政主管部门径行作出压覆许可的情形。有一种观点认为,由于未经矿业权人同意即实施压覆行为,此时应认定建设单位构成侵权。

笔者并不同意这种观点。正如前文所述,矿产压覆审批属于“准征收”,由建设单位提前与矿业权人协商,取得矿业权人放弃权利的承诺,是这种“准征收”发起前的磋商程序。

从比较法来看,磋商程序是域外土地征收中的一项重要制度。例如,根据日本土地征收法第15条的规定,土地征收申请人(起业者)如果基于项目建设需要利用他人土地,可以与土地权利人进行协商购买或者利用,如果协商失败的,可以向都道府县斡旋委员会申请斡旋。英国立法规定,用地方根据用地法令须向所有与被征土地有关的利害方发送征地公告。土地征用管理机构收到征地申请后须询问土地产权人对土地征收的意见。在美国,土地征收程序启动前,土地征收权利人(行政机构或得到特别授权的非政府实体)得在征收程序启动前向土地权利人发出购买征收客体的邀约请求。同时,各国还就磋商不成的裁决程序作出了规定。日本土地征收法规定斡旋失败或没有申请斡旋的,申请人可以向行政机关申请土地征收、启动征收程序。在英国,如土地权利人在收到通知后不同意征收,则应当举行听证会,然后由土地征收管理机构根据听证报告制作裁定书。在美国,土地征收权利人的购买邀约请求被权利人拒绝后,可以向法院提起征收诉讼,并由法院作出裁定。

由此可见,征收中磋商程序的功能,一方面在于尊重被征收人的意志自由,允许其就征收价格讨价还价,从而使其经济利益得到更好的维护。另一方面,经由磋商程序后征收,由于是被征收人自愿选择的结果,符合其效用最大化的价值需求,因而能够减少行政执行成本,间接实现了效益最大化原则。最后,由于有最终的裁决作为保障,也可以促进被征收人更理性地提出补偿要求,从而避免漫天要价。而在磋商不成时,行政机关则有权作出最终裁决,以确保公共利益的实现。

回到对矿产压覆的讨论中,137号文关于建设单位应就矿产压覆取得矿业权人放弃权利承诺的规定,属于压覆许可作出的中间程序,而非矿产压覆合法性的判断标准。矿业权人同意放弃权利换取补偿,固然皆大欢喜;矿业权人不愿放弃权利,自然资源行政主管部门亦可依职权作出压覆许可,通过公法行为改变矿产资源原本用途,使其担负起土地的承载功能,以实现公共目的。于矿业权人而言,压覆许可产生了公法上的强制力,使其丧失对所压覆矿产资源享有的权利;于建设单位而言,压覆许可赋予建设项目压覆矿产资源的合法性,而不必再考虑矿业权人的意志。那种认为只要未征得矿业权人同意,建设项目不论是否取得压覆许可均构成侵权的主张,实际是将磋商程序的性质局限于私法的范畴,而未能正确认识其在公法关系中的功能定位,从而造成了理解的偏差。

由此可见,有无压覆许可是判断矿产压覆是否构成侵权的唯一判断标准。建设项目未取得压覆许可的,建设单位应当承担侵权损害赔偿责任。关于赔偿数额的确定,可依照填平原则,先依法查明压覆矿产资源的储量,再按照《矿业权评估指南》确定的评估方法和参数予以确定。

五、矿产压覆不当得利补偿

以是否取得压覆许可为标准,矿产压覆可以区分为违法压覆与合法压覆。违法压覆的,建设单位构成侵权,应当承担损害赔偿责任。当合法压覆时,建设单位是否应当承担责任?**司法实践普遍认为,建设项目取得压覆许可的,建设单位仍应当对矿产业权人的损失予以补偿。**那么需要明确的是,这种补偿的请求权基础是什么?补偿的范围应当如何确定?

(一)补偿的请求权基础

司法实务普遍认为,补偿责任来源于137号文关于建设单位应当与矿业权人签订补偿协议的规定,笔者认为不妥。最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第4条规定,“民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例,可以直接引用”。137号文属于部门规范性文件,法律层级犹在部门规章之下,其对当事人之间权利义务的规定,难以成为民法请求权基础。为完善说理,一些裁判文书尝试援引民法典第三百二十九条的规定,但是,民法典第三百二十九条是缺失法律效果的不完全法条,同样不能直接作为补偿责任的请求权基础。还有观点认为,在合法压覆时,建设单位取得了矿业权人放弃权利换取补偿的承诺,双方构成合同关系,属于合同请求权。此种观点仍然不妥,这是因为压覆补偿责任并不以合同的存在为前提,即使建设单位未取得矿业权人之承诺,其依然应当承担补偿责任。

在确定请求权基础存在困难时,不妨尝试在具有兜底功能的不当得利请求权中寻找答案。民法典第一百二十二条规定:“因他人没有法律根据,取得不当利益,受损失的请求权人有权请求其返还不当利益。”民法理论认为,不当得利可以区分为两大类型。一为给付型不当得利,适用于所有财产上无法律原因的给付,包括虽有法律上之原因,而其后已不存在者。矿产压覆中,建设单位与矿业权人并无给付与被给付之关系,不属于给付型不当得利。二为非给付型不当得利,是指非基于受损者的给付而发生的不当得利返还请求权,包括权益侵害型不当得利、支出费用型不当得利以及求偿型不当得利。其中,权益侵害不当得利适用于因权益受到侵害之场合。在构成要件上,权益侵害型不当得利不以受益人的行为具有故意过失、违法性为必要,从而与侵权请求权存在区别。笔者认为,矿产压覆补偿即属于权益侵害不当得利之特定类型。理由如下:

第一,在矿产压覆中,矿业权人丧失或部分丧失了采矿权,物权受到了损害;建设单位获得了施工利益,且这种利益属于财产上的利益且非反射利益,是不当利益。需要指出的是,民法典第一百二十二条规定的不当利益不能理解为非法利益,而应是指需要矫正的、不公平的利益。

第二,建设单位的获益与矿业权人损害同是基于矿产压覆的事实。在理论上,不当得利要求所受损失是因得利人获得利益所致,即所谓“同一原因事实的因果关系”。在矿产压覆中,建设项目通过矿产压覆获得利益,矿业权人因此遭受损失,两者具有直接的因果关系。

第三,建设单位获得利益没有法律根据。不当得利理论的多数观点认为,所谓没有法律根据,不是指广义的没有法律的规定,而应当理解为当事人受有某种利益不符合公平正义的观念。建设单位取得之利益来源于压覆许可的公法效力,不能当然使得建设单位正当保有所获得的财产利益,故应谓之没有法律根据。一个相近的例证是民法典第三百二十二条规定了物的附和情形中因确定物的归属造成另一方损害的补偿责任。这种非因当事人交易而依照法律规定直接发生的物权变动,在学说上被认为属于无法律上的根据,是较为典型的不当得利。

(二)补偿的范围

在术语的使用上,补偿一般指向无过错的得利返还,而赔偿指向的是有过错的损害赔偿,因此实践中矿产压覆采用补偿而非赔偿以示区分,是较为妥当的。关于补偿的范围,司法实践中存在两种观点。

一是全面补偿说,即应当按照《矿业权评估指南》规定的评估方法,客观评估受损矿业权的市场价值。

二是成本补偿说,即参照137号文的规定,就矿业权人的投入成本予以补偿:1.矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);2.所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

实践中,采用不同的补偿标准在认定损失数额时往往相差甚巨,对当事人的权利影响很大,极易引起争议。如《最高人民法院公报》案例〔2017〕最高法民终724号案中,一审法院按照《矿业权评估指南》的折现现金流量法,确定矿业权损失7600余万元;二审法院参照《河北省矿业权价款缴纳办法(试行)》的规定,确定矿业权损失仅为1900余万元,相差近4倍。

近年来,司法实践逐渐倾向于成本补偿说,笔者亦予以赞同。区别于侵权责任,不当得利着眼于利益的返还而非损害填补,故而在不当得利法上,对于应返还的范围,损害大于利益时,应以利益为准;利益大于损害时,则应以损害为准。于矿产压覆的情形,矿业权人受损利益是大于工程建设项目所获得利益的。这是因为,矿产压覆导致矿业权消灭或部分消灭,但建设单位并未因此成为新的矿业权人,而是消除了原本无法利用矿区土地地上或地下空间的障碍,获得的是一种消极利益。由于建设单位未能获得被压覆部分矿产资源的矿业权,因而建设单位的得利返还,不能按照《矿业权评估指南》所确定的矿业权市场价格来计算。而参照被压覆矿产资源在压覆时点一级市场的出让中应缴价金确定补偿责任,更为符合不当得利制度矫正利益不当转移的本来功能,亦有利于平衡当事人双方的利益。在此意义上,参照137号文的规定,适用成本补偿说是妥当的。

值得一提的是,近年来裁判文书中常常援引公共利益理论,认为建设项目压覆矿产资源是为了公共利益的需要,以此强化对成本补偿说的论证。笔者认为,矿产压覆作为一种因公法原因而产生的“私法强制牺牲”,在文书说理中援引压覆许可的公益性,有利于说服矿业权人接受相对较低的成本补偿结果,实现司法裁判法律效果和社会效果的统一,是值得倡导的做法。

矿产压覆的补偿范围是被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款,压覆资源储量的确定是计算补偿金额的重要前提。一般而言,人民法院可以委托鉴定机构依据经自然资源行政主管部门评审备案的地勘报告,结合压覆的情况查明压覆资源储量。但由于矿产资源储藏的隐蔽性和人类认识的有限性,储量报告所探明的资源储量可能与实际不符,因而出现在补偿金额确定后,矿业权人又提出还有新增加的压覆资源储量须重新计算。对此应当如何认识?

从权利性质来看,矿业权属于用益物权,物权的基本属性在于客体特定。这就要求矿业权的客体不能处于无法确定或随时变化的状态。**当特定矿区内的矿产资源通过矿区四至以及评审储量固定后,矿业权的客体也就随之特定化。此后出现的新增资源储量,不能再视为原矿业权的物权客体。**以采矿权为例,根据《矿业权出让收益征收暂行管理办法》第九条的规定,在采矿过程中新发现的矿种以及新增加的储量,应当比照协议出让方式,向国家缴纳出让收益。上述规定表明下列判断:采矿权存续期间新增加的资源储量尚未由国家出让,只是因该部分资源储量在采矿权人矿区范围内,为遵循物权的排他效力和实现物尽其用,由原采矿权人缴纳出让收益后优先取得。如果非要将新增加的资源储量强行解释为原本就归属于采矿权人,那么对于与之并列的新增加的矿种,则无论如何无法作出同样的解释。由于矿业权人是在压覆发生后才发现新增资源储量,因而相对建设单位对建设项目的权利,矿业权人对新增资源储量的权利属于在后物权,无法就此主张补偿。因此,矿产压覆补偿的范围原则上不包括建设项目施工后的新增资源储量。

结论

服务于公共目的,国家强制不得开采位于重大基础建设项目影响区域内的矿产资源,导致矿产压覆的发生。当被压覆的矿产资源设有矿业权时,必然损害矿业权人的权益。矿业权人向建设单位主张权利,从而形成矿产压覆案件。依照矿产资源法的规定,压覆重要矿产资源须取得行政许可。是否取得压覆许可是矿产压覆合法性的判断标准。建设单位是否取得矿业权人放弃权利的承诺,不影响对矿产压覆合法性的判断。未取得压覆许可的,建设单位构成侵权,应当按照损害填补原则,依法赔偿矿业权人的损失:依法取得压覆许可的,建设单位不承担侵权损害赔偿责任,但建设单位因此而获得的利益构成民法中的不当得利,可以参照137号文的规定予以补偿。

**编者注:**为方便阅读,已隐去注释,如需引用,请查看纸版杂志原文。

本文责任编辑:李泊毅

网络编辑:李泊毅

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