2012年北京超大城市“7.21”特大暴雨洪涝灾害应对及启示

作者：孔锋，中国农业大学人文与发展学院

2012年7月21日至22日8时，北京及其周边地区遭遇了新中国成立以来最大的一次降雨过程，局部降雨量接近500年一遇，导致了严重的城区内涝和交通堵塞，造成了严重的人员伤亡和财产损失，给北京这座城市留下了浓重的伤痛。回顾此次灾害应对工作情况，从中吸取经验教训，可为今后气候变化和城市化背景下大都市应对此类灾害提供经验借鉴。

1 灾害特征：雨情、水情、灾情

**在雨情上，**7月21日10时-22日6时，北京市经历一次强降雨过程，呈现出过程雨量大、历时长、雨势强、分布范围广的特征。北京市平均降雨量170mm，城区平均降雨量215mm，全市最大降雨出现在房山区河北镇460mm，城区最大降雨出现在石景山区模式口村328mm。北京市1小时雨量普遍达40-80mm，持续时间3-4个小时，最大雨强出现在21日20-21时平谷挂甲峪，达100.3mm。这次强降雨范围覆盖面积大，除西北部的延庆外，北京均出现了100mm以上的大暴雨，占全市总面积86%以上。从区域分布来看，本次降雨过程房山区最大，平均降雨达301mm，50%以上气象站点超过百年一遇。

**在水情上，**受强降雨影响，北京市各主要河道出现洪峰，水位猛涨。由于列车效应，先期大暴雨产生的洪峰与中下游后续特大暴雨的汇流迅速累加，造成北京市房山区西南超大洪峰。其中拒马河张坊站洪峰流量2500m3/s，漫水河洪峰流量1100m3/s，为1963年以来最大值，仅次于1956年和1963年，列第三位。北运河榆林庄站出现历史最大洪水，洪峰流量达790m3/s。密云水库流域平均降雨80mm，官厅水库流域平均降雨39mm，截止7月22日8时，全市17座大中型水库共来水5300万m3，其中密云水库来水2155万m3，官厅水库117万m3。

**在灾情上，**此次特大暴雨洪涝灾害造成全市受灾面积16000km2，成灾面积14000km2，死亡79人，紧急转移安置9.6万人，全市受灾人口190万人，其中房山区80万人。全市道路、桥梁、水利工程多处受损，数百辆汽车损失严重，全市倒塌房屋10660间、严重损坏房屋4.4万间、一般损坏房屋12.2万间；农作物受灾面积5.8万公顷；163处不可移动文物不同程度受损，直接经济损失超过了160亿元。此外，因特大暴雨影响，造成部分旅客列车晚点，航班大面积延误近八万乘客滞留在首都机场，地铁机场线部分停运，地铁6号线金台路工地发生路面塌陷。

2 关口前移：特大暴雨灾害天气的预报预警服务

北京“7.21”特大暴雨灾害天气预报提前、预警发布及时，从7月19日17时-22日6时，北京市气象台共发布了六次预警。7月19日17时，北京市气象台发布了“21日夜间到22日白天阴有大到暴雨”的预报。21日9时30分北京市气象台发布了暴雨蓝色预警，提示中午前后本市将开始出现降雨，强降水将主要集中在傍晚到夜间，预计本市大部分地区的累积雨量将达到40-80mm，其中房山、门头沟、海淀、石景山、丰台、密云、怀柔、平谷等地的局部地区降水量将超过100mm，提示公众防范山洪泥石流及城市积涝。14时北京市气象台发布了暴雨黄色预警，提示门头沟、通州，以及城区大部分地区未来3小时雨强将超过30mm/h。14时20分北京市气象台发布了雷电黄色预警，预计未来12小时内北京大部分地区有雷电天气，提示市民注意防范。14时左右降雨已演变成瓢泼大雨，北京各地开始出现积水情况。15时30分北京市气象台再次发布了暴雨黄色预警。18时30分升级为暴雨橙色预警。这是北京市气象台发布自2005年建立天气预警制度以来的第一个暴雨橙色预警。从二环到四环，多座下凹式立交桥区出现积水，交通被迫中断，部分路段还出现河水倒灌淹没路面的情况。22时北京市气象台继续发布了暴雨橙色预警，提示未来3小时北京市城区东部及顺义、通州、大兴、平谷、密云等地仍将出现40-70mm的降雨。总体来看，气象部门对此次北京特大暴雨灾害天气的预报预警服务相对到位。

3 应急响应：特大暴雨洪涝灾害中的综合应对

**一是涉灾部门对灾害监测预警信息的发布。**当时北京市涉及防灾减灾的主要职能部门在各自的系统内建立了相对较为完善的重大自然灾害预警系统，建成了一定的灾害信息发布渠道，通过多部门协同联动，这一预警系统在“7.21”特大暴雨洪涝灾害应对中发挥了一定的作用。根据气象预警信息，北京市防汛办、国土局等部门也陆续发布了蓝色、黄色、橙色预警信息，通过电视、广播、短信等方式发送给了广大市民和灾害管理人员，同时有关部门协同工作，加强预警信息的沟通、会商与服务，来保障灾害应对工作的开展。

**二是应急组织指挥与救援救助措施的开展。**灾害发生后，北京市各级各部门迅速行动、全面部署、领导一线指挥，调动社会各界各方面力量，全力做好灾害监测预警和安置受灾群众工作。在组织领导方面，按照北京市委、市政府的统一安排和部署，市、区、街道（乡镇）、社区等各级干部，特别是党员干部迅速投入应急抢险工作。在工作措施方面，及时发布暴雨预警信息，及转移受灾群众和营救受困人员；相关部门全力投入抢险救灾，市政、交通、公安、供电、民政、商务、水务、供水等部门加强值守，全面做好交通疏导、积水排除、供电供水抢修、物资发放及群众救助工作。在社会力量动员方面，广泛利用社会动员机制，通过电视、短信、电台、广播等多种方式，提前对强降雨过程进行广泛宣传，使群众主动配合避险转移工作；通过110、120等为民信息服务平台，接受群众救助需求，及时处置百姓求助问题；通过广泛发动，党员干部、武警官兵、驻区部队等各方力量全力以赴抢险救灾。

**三是应急抢险与善后工作的推进。**按照北京市委、市政府统一部署，及时成立了“7·21”特大自然灾害善后工作领导小组，统筹谋划灾后群众生活安置和灾后恢复重建工作。首先，妥善安置受灾困难群众。通过发放棉被、毛毯、粮油、帐篷、床等生活必需物资，以及社会捐赠，有效保障了受灾群众的基本生活。其次，加强及时抢修损毁道路和桥梁。组织交通、市政等部门，及时对损毁道路和桥梁等进行抢通和修复，保障救援车辆和生活秩序的尽快恢复。再次，加强地质灾害隐患排查。为避免发生大的次生灾害，组织有关部门和人员开展全面排查，对全市地质灾害隐患点挂牌警示，专人值守，对重大安全隐患及时治理。最后，认真做好灾后危机学习。对此次灾害应对过程中的经验与教训，开展全方位的总结和反思，查找问题和不足。

4 关键短板：特大暴雨洪涝灾害应对中发现的主要问题

**一是综合防灾减灾体制不完善。**当时北京市应急委成员主要由市委、市政府有关领导同志及市委宣传部、市委办公厅、武警北京市总队主要负责同志组成，没有将与自然灾害管理相关的民政、国土、规划、住建、农业、交通、水务、气象、地震等单位纳入其中，而是在市应急办下设了防汛抗旱应急、地震应急、森林防火应急等13个应急指挥部，与国家及国际先进的自然灾害应急体系相比，不符合当前综合防灾减灾体系构建的新理念。北京市应急委员会着重于各类突发公共事件应急期间的沟通协调，由于专业背景、人员编制等因素，对自然灾害的具体业务不可能涉及过多，同时对日常的防灾减灾工作缺乏一个统筹管理的部门。北京需要一个统筹组织管理和沟通协调的综合自然灾害管理部门，具体负责自然灾害的灾情统计会商、灾害损失评估、救援救助物资管理、防灾减灾宣传教育等工作。

**二是信息共享机制不完善。**在此次灾害应对过程中，也凸显出了各涉灾部门之间存在信息共享不及时、沟通协调不顺畅的问题。例如，国家的自然灾害灾情统计有统一的汇总和上报平台，但是此次灾害过程中存在气象、水务、农业、交通等多部门多头统计、重复上报灾情数据的情况。同时，各部门的统计口径和标准也不一致，从而在一定程度上影响了决策者对此次灾害严峻性和趋势的判断，也导致不能及时准确发布灾情信息，在社会上引起了一定的负面影响。

**三是城市发展规划的科学论证不足。**随着北京快速发展和人口急剧增加，城市规划从功能和布局上不能适应综合自然灾害风险防御的要求，原有自然地理（特别是水系网）格局的矛盾加深，人地关系的不和谐导致灾情加剧；城市快速发展与远城区基础设施落后的矛盾加深，远城区基础设施建设的严重欠账导致灾情加重；城市快速发展与局地微地形地貌的矛盾加深，城市高速公路、高架桥对微地形地貌的改变导致局地出现新的灾情；城市快速发展与滞后的城市洪涝设防标准的矛盾加深，传统上，排水管网按照一般的防洪标准设计，但一些关键的基础设施局部遭受特大暴雨洪涝灾害时，超过其一般的设防水平，导致造成严重的人员伤亡或财产损失。

**四是公众的防灾减灾知识与技能有待提高。**公众对政府灾害管理现状缺乏了解，整体灾害应对能力亟待改进。政府部门对公众灾害意识培训范围较小、内容过于单一。公众对自然灾害的关注不够全面。传统上，北京市民对地震和火灾的防灾减灾认知程度较高，知道正确的应对方法，但对洪涝与滑坡泥石流灾害认识与自救常识和逃生技能较为欠缺。公众普遍缺乏灾害的基本知识和预防意识，对气象和水务部门发布的灾害等级的理解不足，仅限于对能够区分蓝、黄、橙、红的等级差异，并不清楚针对不同的等级应该采取的防范行动。

5 提升路径：超大都市特大暴雨洪涝灾害应对的建议

**一是进一步建立健全综合防灾减灾管理体系。**成立北京市减灾委员会，在健全机构基础上，进一步完善自然灾害灾情会商机制、灾害信息共享机制、社会力量参与机制、军地协同应对机制等防灾减灾相关的各类工作机制，加强预案制修订和标准规范建设，制定和出台城市应急救灾物资储备标准及其他应急管理有关技术标准和规范。

**二是进一步强化城市总体规划的科学论证。**开展北京自然河网调查，强调城市发展与自然地理格局的和谐共生。深入调查城市微地形和地貌起伏变化，评估大型道路和桥梁建设对局地灾害的影响。制定大都市防洪排涝标准，提升基础设施的设防水平。

**三是进一步完善灾害监测预报预警体系。**推进气象灾害实施分强度、分区域、分时段的“渐进式预警”“递进式预报”“跟进式服务”的“三维三进”分区预警服务。深化灾害防范的“叫应”机制。

**四是进一步加强大都市应对巨灾的能力建设。**完善巨灾条件下生命线通达能力体系、通达警示体系和风险评估制度建设，制定大都市圈巨灾应对预案，构建多元避难体系。开展自然灾害风险大调查工作（普查和详查），编制大比例尺全市综合自然灾害风险评估与区划图，建立健全综合自然灾害监测预报预警网络体系，健全和完善自下而上的自然灾害信息报送渠道。

**五是提高生态服务减灾能力建设。**加强山区植被建设，加强山区采空区和矿区的植被建设，完善和提高“沟域经济”综合防灾减灾能力。

**六是构建重大灾害预警的熔断机制和容错机制。**健全基于重大灾害高级别预警信息高风险区域、高敏感行业、高危人群的自动停工停业停课机制。对于重大特灾害风险由于各类不确定因素影响，为保障“吹哨人”或相关职能部门敢于及时发出预警信息，亦要建立预警的容错机制。

**七是进一步增强公众防灾减灾意识和技能。**加大防灾减灾教育力度，开展经常性的防灾减灾宣传活动，树立全面的城市安全理念，提升减灾技能。

**八是加强多部门间自然灾害应急救助响应能力建设。**规范自然灾害灾情统计上报制度，加强自然灾害抢险救援指挥体系与救灾物资应急保障能力建设，完善和加强基层救灾队伍和救灾应急装备建设。

**九是加快编制灾后恢复重建规划。**组织开展全面的灾害评估，科学制定重灾区灾后恢复重建规划。

**十是加强特大暴雨洪涝灾害形成机理及综合应对技术的研发。**建立多部门、跨省市的雨情-水情-灾情风险快速预警体系，以及重特大自然灾害的快速评估方法。

**十一是构建重特大灾害调查机制。**依法依规建立灾害调查机制，一方面客观反映人员伤亡和财产损失的灾情特征；另一方面基于法律法规和政策规定的灾害应对处置责任，建立灾害应急响应第一责任人机制，起到依法灾后问责追责和依法主动有效减灾应对并举的目标。

**十二是大力加强灾害中的人员伤亡调查工作机制。**在以人民为中心的理念指导下，人民至上、生命至上已成为当前我国防灾减灾救灾中的核心原则。北京“7.21”特大暴雨洪涝灾害中人员伤亡大，灾后调查中更多的是客观事实的灾情调查，缺乏针对人员伤亡责任的系统调查和问责追责。因此，面向未来为更好地体现以人民为中心的理念，亟需构建人员伤亡调查工作机制，可将其纳入重大灾害调查机制中，并重点依法依规开展实践。