社会力量参与灾害风险治理与韧性建设经验——以IFRC应对乍得洪水灾害为例

提升防灾减灾能力是适应气候变化和可持续发展的重要基础。社会力量凭借其灵活机动性、技能丰富性、动员社会性等优势，在专业技能、物资资源、组织机制等方面具有参与灾害风险治理的天然优势，逐渐成为我国预防灾害风险和应对突发事件中不可缺少的一环。

“气候变化背景下自然灾害应对策略研究与实践”项目（简称“气变项目”）是由内蒙古老牛慈善基金会与壹基金共同发起，通过与中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所、北京师范大学大风险治理创新研究中心等科研机构合作，基于河南特大洪涝灾害等自然灾害典型案例，探索在全球变暖背景下适应气候变化的社会组织突发事件应对策略；通过与“红十字系统”建立合作，实施“安全家园·老牛生命学堂”项目，针对河南等受灾地区，开展社区为本的防灾减灾知识普及及应急响应能力建设。

本篇主要以红十字会与红新月会国际联合会（The International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，IFRC）参与洪灾治理为案例，分享国际机构在适应气候变化参与灾害风险治理方面的有效经验，以期为中国社会组织参与灾害治理提供参考与借鉴。

01 案例背景

乍得共和国（Republic of Chad）是非洲中部的一个内陆国家，国土面积128.4万平方公里，全国划分为23个地区、95个省、365个市镇。人口1642.6万（2020年），城市人口仅占总人口的26.8%，是中部非洲城市化比例最低的国家。乍得经济落后，超半数民众生活在贫困线以下，其中包括60%的农村人口和29%的城市人口，被联合国列为世界上47个最不发达国家之一。

乍得在2022年8月上旬到9月下旬经历了史无前例的暴雨，对其首都恩贾梅纳（N'Djamena）及周边省份的房屋、主要基础设施和农田造成了严重破坏。

乍得国家红十字会（National Society）在17个省进行的评估发现：

● 共有747588人（125269户）受到洪灾影响；

● 56607所房屋被毁；

● 1112个供水点中断和水井损坏；

● 325184公顷农田被淹没。

图1 乍得共和国地理位置

（资料来源：https://www.britannica.com/place/Chad#/media/1/104144/223435）

图2 洪水发生地区

（资料来源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

截至2023年1月，大多数流离失所者无法返回家园，其中大约80%的人口来自农村地区，他们在很大程度上依赖种植高粱、玉米、棉花等作物和养殖家禽来维持生计。近几年连续的洪水、经济衰退、内乱以及气候变化和新冠肺炎的影响加剧了本已脆弱的局势。

由于缺乏良好的卫生条件，受灾居民极有可能患上传染性疾病。并且由于住房设施不足等问题，居民缺乏安全保障。同时，农业用地和农作物被广泛破坏，导致了更加严重的粮食危机和营养不良。

在评估中，乍得红十字会特别提出了一些迫切需求，包括：紧急避难所、家居用品、儿童和妇女教育材料、安全用水、个人卫生和环境卫生、健康/营养、生计，以及为地方行动者和受影响社区进行能力建设。

乍得总统于2022年10月19日宣布进入紧急状态，并呼吁人道主义组织和乍得合作伙伴帮助政府努力满足受灾居民的需求。在政府提出扩大援助的要求后，红十字会与红新月会国际联合会（以下简称：IFRC）支持乍得红十字会为受到洪灾影响的人们提供住所、生计、健康、水、环境卫生、个人卫生和保护服务。

图3 乍得红十字会分会的志愿者带领人们走出洪水，并在受灾地区提供急救。（资料来源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

02 援助行动

IFRC首先考虑了以下因素，从而确定了援助对象。

● 根据各省受影响的人数、被洪水摧毁的房屋和农田数量与这些省份的IFRC合作伙伴数量，确定受影响最大的省份；

● 进入各省和社区开展援助工作的可能性；

● 区域协调中心在这些地区的业务能力，包括分支机构、工作人员和志愿者数量以及车辆数量。

最终将本次援助对象确定为7个受灾省份的239054人（42318户），包括Mandoul（97098人），Sila（72726人），Logone Occidental和Batha（23971人），Salamat（11910人），Logone Oriental（10775人），Moyen Chari（5348人）。

IFRC及其成员主要在以下四个方面支持乍得红十字会应对此次洪灾。

图4 IFRC援助对象分布（资料来源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

1. 综合援助：住房、生计和多用途现金援助

在乍得大部分农村地区，房屋大多使用当地的自然材料，如土、木、竹子等不耐用材料建成。土墙是最常见的建筑材料，木材和竹子则用于建造屋架和屋顶。在一些地区，居民也会使用草、树皮和动物皮毛等材料来建造房屋。暴雨和洪水使大量受灾者失去了家园，紧急住房成为巨大且最为紧迫的需求。洪水还进一步加剧了受灾家庭的粮食危机，多数灾区家庭已经将每日三餐减少到一餐。出于上述情况考虑，IFRC制定的援助活动包括：

● 提供救灾帐篷、紧急避难包和必要的家庭用品，如防水布、垫子、毯子、蚊帐、厨房用具、储水容器和净化器；

● 对志愿者和家庭进行培训，帮助他们建造牢固的应急住所；

● 通过移动支付（使用已签约的服务）提供多用途现金援助，以满足粮食需求并预防粮食安全问题进一步加剧。

2. 健康和护理：心理健康和社会心理支持/社区卫生服务

灾后许多受影响的人生活在户外临时搭建的应急住所，灾民集中居住、人口密度高、流动性增加、持续降雨等因素，加上缺乏卫生设施和废弃物管理，使得呼吸道疾病、霍乱等传染性疾病不断滋生传播。因此，IFRC在健康方面的活动主要关注水、环境卫生和个人卫生（Water Sanitation and Hygiene，WASH），具体活动包括：

● 通过流动诊所提供医疗服务，以满足受影响居民的基本医疗需求；这种流动方式还整合了急救和灾后心理援助服务；

● 以社区为基础开展预防疾病和促进健康的行动，包括建立和配备社区医疗卫生点，开展母婴保健、社会动员和疟疾、急性水样腹泻、艾滋病毒、结核病、营养不良等方面的风险预防活动；

● 提供符合世界卫生组织标准的日常安全用水，减少水传播疾病和与水有关的疾病风险；通过环境卫生行动，促进个人和社区卫生行为改变，同时分发家庭卫生包、开展卫生宣传活动。

3. 保护和预防：防范化解社会领域重大风险

流离失所使人们面临多重安全风险，特别是老人、儿童、妇女和其他特殊人群。本次洪灾响应的一个目标是通过提供灾民沟通、心理支持、灾后物资管理、灾后重建知识等主题培训，增强志愿者专业水平、提高社区风险意识、改善面临风险的人群的安全和福祉。动员专业的社会组织、志愿者进入社区开展安全培训教育，促进社会网络的恢复，并在必要时向受灾居民及其家人提供食物和转诊服务。应对措施将确保所有社区的参与，并符合其需求，具体包括：

● 考虑到基于性别和其他多样性因素的不同需求，通过多部门需求评估，在综合信息库的基础上，确保社区及其居民能够安全和公平地获得基本服务；

● 在准备和实施活动的过程中，始终通过参与性工具促进社区参与。

4. 减少风险、适应气候和恢复

目标是促进处于高风险地区的社区提高灾害应对能力，以做好应对灾害的准备。

● 乍得红十字会将利用模拟演练制定/加强和实施社区行动计划，包括应急计划、传播减少灾害风险的关键信息，促进公众认识和教育、开发与地方或国家气象系统相关的预警和行动系统、培训和配备社区救灾小组；

● 乍得红十字会将培训和配备基于社区的灾害应对小组（Community-Based Disaster Response Teams，CBDRTs），以参与和支持所有部门的灾害风险应对，提高备灾和未来灾害应对能力；

● 乍得红十字会将与环境和气候变化部、乍得湖流域委员会（the Lake Chad Basin Commission，LCBC）和其他重要合作伙伴协调并建立伙伴关系，以帮助和促进适应正在进行的气候变化战略，包括植树倡议等行动。

为实现上述行动，IFRC根据救援实际需求划定了资金分配。

资料来源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022

03 案例经验

IFRC不仅向灾区提供了紧急援助，还开展了长期重建工作，为受灾地区提供水资源、卫生设施、住房和基础设施等方面的支持。救援与重建工作的开展得益于以下四个方面的有效举措。

1. 协调伙伴关系 促进高效治理

IFRC通过与其他国际组织、乍得政府、国内社会组织、以及志愿者等多主体开展广泛合作，促进伙伴间信息与资源协调，保障了洪灾应对与灾后重建工作的高效开展。

● 与当地政府密切合作，确保自己的行动与政府公布的国家应对政策保持一致，以避免与其他利益相关者发生重叠，并相应调整应急计划，协助政府制定应对洪灾的计划和行动，并协调资源的分配和使用，确保援助能够及时到位；

● 与联合国机构合作，协调救援行动，共同确保洪灾受灾人口的基本需求得到满足，并协调信息共享，避免重复投入资源；

● 与其他国际和本地救援组织合作，协调救援行动和资源分配，确保援助能够高效地到达灾区；

● 与当地志愿者团体合作，提供培训和技术支持，共同应对洪灾危机，并鼓励当地居民参与灾后重建工作。

2. 组织专业服务 保障项目开展

IFRC通过其秘书处加强对组织成员与伙伴提供多方面的专业服务，从而有效协调区域资源支援乍得洪灾救援行动。

● 对乍得红十字会的主要支持领域包括：人力资源；业务协调、规划、监测、评估和报告；信息管理；后勤；财务和行政；通信和宣传；安保；风险管理；以及资源调动。

● IFRC还通过其在班吉（Bangui）的分支机构采取有效行动，推动国际组织间合作，协调多主体在乍得开展救援行动。

3. 加强国家红会活动管理 提高全社会联动能力

灾后重建中，IFRC除了利用外部资源提升乍得韧性以外，还致力于提升乍得国家红十字会应急响应能力，带动乍得国内多方力量有效提升韧性能力。

● 支持乍得红十字会提升应急响应能力，包括提供技术人员培训、资源调动支持和建立战略伙伴关系等；

● 支持乍得国内社会组织的发展，包括应急资源储备、以及应急救援能力培训等；

● 提升风险管理能力，推动修订并落实风险管理框架；提升当地志愿者和社区的减少灾害风险（Disaster Risk Reduction，DRR）的能力，包括风险评估、信息搜集与分析、预警发布等风险预警系统建设等内容。

● 提供社会组织运营服务支持，包括人力资源、物流和供应链、采购、信息技术支持、通信、风险管理、社区参与和问责制，学习、安全、伙伴关系和资源发展、财务和行政等方面的工作与培训。

4. 科学项目监督 提升治理效能

IFRC在开展乍得洪灾救援与灾后重建行动中，采取了科学的项目监督机制，通过构建评估指标（表1），定期对项目开展阶段性效果监测与评估，及时调整行动方向与举措，最大程度保障项目在当地的适宜性，同时也提高了行动效率与资源分配效率。

表1 用于评估救援与重建行动的指标体系（资料来源：IFRC Emergency Appeal, Operational Strategy: Chad, Africa, Floods. 2022）

截止2023年3月，通过IFRC及其伙伴的持续努力，使乍得红十字会能够满足七个省份受2022年洪水影响的14.4万人的需求，保障了受灾居民的生命财产安全，并帮助他们从危机中恢复。同时，有效的重建措施也帮助受灾群众提高了对灾害冲击的抵御能力。根据IFRC的计划，将继续支持乍得红十字会开展减轻灾害风险、住房重建、适应性生计恢复等活动，加强乍得气候变化适应能力的建设。

本篇以IFRC在应对洪灾中采取的行动为例，希望能够发掘社会力量参与灾害风险治理的创新举措，推动全社会气候适应能力建设。

主要参考资料：

[1]. 对外投资合作国别（地区）指南：乍得（2021年版）. 2022. http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/zhade.pdf

[2]. Introduction of Chad. Britannica. https://www.britannica.com/place/Chad

[3]. Chad: Floods. IFRC Emergency Appeals. https://www.ifrc.org/emergency/chad-floods

供稿：北师大风险治理创新研究中心张强、徐硕、李瑶 中国农科院环发所许吟隆、李阔
审校：老牛基金会杨雨春、壹基金喻东
终审：张强