高质量推进“一带一路”的第二个十年灾害风险管理

作者：孔锋，中国农业大学人文与发展学院，副教授

2023年是“一带一路”倡议提出十周年。“一带一路”沿线国家有65个，横跨欧亚非三个大洲，人口超过40亿。沿线地区跨越陆海，地域辽阔，地貌类型多样、气候差异明显，这也导致“一带一路”沿线地区自然灾害类型多样、活动频繁、分布广泛，成灾严重。同时，“一带一路”沿线国家大多经济欠发达，人口密度大、受教育程度偏低，对灾害的预警能力较低，灾后难以做到及时有效的救援，频发的自然灾害严重威胁了当地民众的人生安全、制约了社会经济的健康发展。根据全球紧急灾难数据库(EM-DAT)所统计的数据，1900年至2018年间，“一带一路”沿线国家及地区共发生的各类自然灾害次数统计为5547次，这些灾害共导致了高达2578.1万人的死亡及约68.8亿人次的受伤，造成的经济损失总共高达9621.1亿美元。而2016年，除中国外，“一带一路”沿线其余64个国家GDP总和为12.0万亿美元。

一、“一带一路”不同灾种的灾情特征

全球紧急灾难数据库将“一带一路”沿线国家所发生的自然灾害类型分为：洪水、风暴、地震、流行病、干旱、森林火灾、滑坡、极端气温、其他这九类。在“一带一路”沿线国家发生的所有自然灾害中，发生最为频繁、所造成的受伤人数最多、经济损失最为严重的均是洪水灾害，其累计发生2041次，所导致的死亡人数是所有灾害类型致死人数的四分之一，造成的经济损失约占所有灾害经济损失的一半。同时，“一带一路”沿线国家与地区因干旱造成的死亡人数占全球因干旱造成的死亡人数的80%，其中1965年发生在印度的一次干旱灾害造成150万人死亡。洪水和流行病，两种灾害所造成的生命损失相近，分别所占所有灾害类型致死人数的26.42%和25.35%。除此之外，“一带一路”地区受风暴和流行病影响也较为严重，两种灾害所造成的死亡人数均超过全球的60%，其中风暴所造成的死亡人数约占全球死亡人数的85%。“一带一路”沿线国家森林火灾所造成的死亡人数约占全球森林火灾致死人数的五分之一，经济损失占全球经济损失的6%左右，是所有灾害类型中影响最小的。

“一带一路”分区灾害发生频次及变化状况在时间分布上主要分为少灾、增多和下降三个阶段。2010年以前，各区域的灾害次数均由少灾到增多阶段，2010年以后，各区域的灾害发生频次都呈现下降趋势。南亚区和东南亚区灾害发生频次变化趋势高度一致，1949年之前，自然灾害发生频次均低于20次，1949年以后，南亚和东南亚地区灾害发生频次大幅增加，东南亚区最高达到500余次，到2000-2009年达到最高，此后开始急剧下降。中国在1979年以前属于少灾阶段，1979年以后，各类灾害发生频次增长速率大大加快，2000-2009年增加到最大约290余次，此后略有下降。蒙俄区和中亚区则在1990年才开始有重大灾害记录，灾害发生频次随时间缓慢增加，2000-2009年增加到最高约90余次，此后下降。西亚区和欧洲东部区域在1950年以前属于少灾害阶段，1950-1989年灾害发生频次缓慢增加，直到1990年开始灾害发生频次增幅明显变大，欧洲东部区域在2000-2009 年灾害发生频次高达250余次，至2010年开始，灾害发生频次急剧下降。

二、高质量推进新时期“一带一路”减灾的关键点

第一，建立灾害数据库。灾害数据作为灾害事件的重要信息，是实施灾害风险管理的重要依据。灾害数据的长周期历史存档管理和共享使用，是进行综合减灾实践和灾害科学规律研究的基础。联合国《2015-2030年仙台降低灾害风险框架》作为指导全球未来15年减灾的纲领性文件，特别指出：“各个国家和地区要加强收集、分析、管理和使用有关灾情数据和实用信息，以确保各类用户有机会获得和利用灾害风险信息。”灾害数据库的建设是一项长期而艰巨的任务，这需要“一带一路”沿线国家与地区的多方合作，各个要国家注重协调各类社会群体在灾害数据管理中的角色，注重针对灾害不同行业、不同数据提供方的特点，分别制定各自数据共享政策和管理办法。同时还要注重灾害档案的数据管理。如果灾害档案的管理和开发忽略了灾害数据，会造成灾害数据和灾害文本记录之间缺乏关联性的保存和维护，使灾害文本记录缺乏数据支撑而难以发挥应有的作用，这对灾害综合管理乃至风险管理工作都是极大损失。建立起规范、全面、有效的灾害信息数据库，通过对灾害数据的密集观测和多样本分析，寻找各个地区各种灾害之间的联系、演变过程等，才能便于进行精确的灾害预警。

第二，充分发挥现代信息技术作用。充分利用遥感、地理信息系统、大数据、云计算、人工智能等新技术，搭建云计算环境，构建大数据管理与处理系统，实现重大风险和隐患在线监测、超前预警预报和灾害高效处置。同时运用先进技术分析重大风险和重大隐患信息变化情况，查找潜在危险源，加强预测研判，提升以数据为支撑的应急智能预测预警水平；利用应急基础信息深化巨灾和复合型灾难研究，完善灾害趋势分析和应急预测模型，研判灾情发生和发展规律，为应急管理提供前瞻性对策和措施建议，最大程度预防和减少灾害事故造成的人员伤亡和财产损失。采用5G、光纤等通信技术，将区域数据集中在区域数据库中，通过中间件统一传送至市级数据库，通过对数据库中数据的各类算法及识别，筛选出正常数据及需要预警数据，并通过系统显示出来，让应急管理工作人员迅速了解灾害即将发生时间、地点、灾害等级，再根据相关算法计算出预警等级，并配合天网视频，帮助应急管理工作人员迅速了解灾情情况，方便指挥调度，并且可以配合同系统内的短信、传真、视频会商系统，通过区县级的无线广播、手摇报警器、高音喇叭、锣鼓号等进行预警工作，方便危险区域内人民群众的转移。

第三，充分利用社会资源，建立有效的灾害救援合作机制。重大自然灾害具有全球性、全局性、全域性、全民性影响，其救援与处置过程集信息发布、医疗救助与心理疏导、救灾救急与维持社会秩序等多个专业与维度于一体，需要横跨多个学科、专业、领域的智库跨界协作，建立突破学科、专业、界别的良好合作生态与链条，动员尽可能多的社会资源、建立联动机制，服务国家应急管理的需要。以灾情管理人员为例，其工作环节是灾情信息及时准确统计报送的基础和关键。要按照分级负责、属地管理的原则，进一步加强灾情信息员队伍建设。此外，要做好信息更新和核对，学习借鉴各地先进经验做法，通过政府购买服务、以奖代补等多种方式，为灾情报送、灾害救助工作提供良好工作条件。同时，要主动协调对接财政、民政等部门，吸纳社会力量参与灾情信息管理工作，积极探索将社会力量纳入灾害信息员队伍建设，为提高灾害信息管理工作的质量提供人员保障。

第四，提高公众对自然灾害的应急意识。由于自然灾害存在各种的不确定因素，所以在发生时经常会给公众造成巨大的伤害，所以全面提升公众对自然灾害的应急意识，是对自然灾害最有效的防控措施。我们应该建立完整的自然灾害宣传机制，将自然灾害的宣传工作也列入各级部门的政绩考核的标准中。在平时定期开展自然灾害的预防宣传工作，在全城的每个小区中都进行大力宣传，让每个公民都增强自己的应急意识；还可以在社区中定期开展防地震、防台风等应急演练，增强公众对自然灾害应急措施的学习，让每个人都能具备自然灾害应急的能力，在真正的灾害发生时，保障自己的人身安全。

第五，进一步理顺和完善各级灾害应急管理体制机制。“一带一路”沿线各国应切实重视和解决好新的灾害应急管理体制运行中出现的问题，进一步科学界定应急管理部门与各灾种主管部门的职能，明确各自分工，理顺关系，将重点放在灾害、事故的信息枢纽建设和应急工作的综合、协调上，主要协助政府做好重特大自然灾害和事故灾难时的信息反馈、快速决策和应急指挥、力量协调，不宜承担各灾种的应急具体业务。各灾种的灾前风险评估、预防准备、监测预警和应急日常工作以及一般性灾害、事故的处置，应积极依靠各专业部门的人力资源力量，充分发挥业已成熟的各灾种组织管理体系和应急反应机制的作用。

（本文作者系中国农业大学人文与发展学院副教授；本文受到中国高等教育学会2022年度高等教育科学研究规划课题（22DL0302）；2021年度中华农业科教基金课程教材建设研究项目（NKJ202103014）；北京市高等教育学会2022年立项课题面上项目（MS2022370）资助）