以美国为例，烟蒂作为有毒有害废物的处置管理 | 环保协同控烟

摘要：

世界各地每年产生的数万亿个烟蒂对处置法规构成了重大挑战，主要是因为有数百万个处置点，而且必须以安全的方式对烟蒂进行分类、收集和处置，而且烟蒂是有毒的危险废物。有一些危险废物法，例如那些涉及废旧轮胎和汽车电池的法律，其中零售商负责妥善处理废物，但大多数消费后废物的处理是消费者的责任。诸如扩大生产者责任之类的概念正在用于一些消费后废物，将回收或处置的责任和成本转嫁给产品制造商。美国总共有32个州通过了扩展生产者责任法律，涉及汽车开关、电池、地毯、手机、电子产品、荧光灯、水银恒温器、油漆和农药容器，这些可能是烟草废物立法的典范。更广泛的生产者管理概念包括扩展生产者责任，但同时也将消费者和零售商添加到了法规中。缅因州在2010年考虑了一项全面的产品管理法律，这是一个比扩大生产者责任更好的模式。通过使用扩大生产者责任或缅因州模式，烟草业将被要求支付收集和处理烟蒂废物的费用。缅因州模式下的额外要求促进消费者和企业建立完整的链条以最大限度地完成烟蒂隔离和收集以保护环境。
是什么使烟蒂污染成为一个棘手的废物处理问题?

要着手解决这个问题，我们必须认识到问题的严重性。全世界每年消耗的烟草超过5万亿支，而所有这些烟草都以某种方式被处理掉，地球上有数百万个这样的处理点。烟蒂被扔在地上，扔进垃圾桶，运到垃圾填埋场，吸烟者或整个社会很少或根本没有考虑过这对环境意味着什么。不管今天如何处理烟蒂，它们中的每一个都可能对环境构成有毒危害。

据估计，烟蒂占美国海岸线、水路和陆地上垃圾总量的30%，而“维护美丽美国”组织报告称，80%的海洋垃圾来自陆地，通常丢弃的烟蒂由三部分组成:未吸烟的残余烟草(包括末端部分吸烟/烧焦的烟草)，过滤嘴和包装纸。被丢弃的烟蒂的每一种成分都有自己的问题。约99%的制造卷烟市场是过滤卷烟，而过滤器降解非常缓慢，因此成为潜在有毒废物的累积量。有毒物质从过滤器和烟草残留物中滤出，污染水道，并可能污染垃圾填埋场附近的地下水。这些垃圾填埋场没有适当地容纳这些渗滤液，水生生物可能会受到有毒渗滤液的伤害，并且动物摄入这些液体可能会造成身体伤害。烟蒂在城市的雨水沟中聚集，然后排空到水道中，可能堵塞雨水沟和卫生下水道系统。

一些人试图通过执行现行的反乱扔垃圾法来改变吸烟者对烟蒂的行为。此外，一些社区对每包烟草征收烟蒂减除费。2009年，旧金山在该市出售的烟草价格中增加了0.20美元的费用，从经济上抑制了人们对烟草制品的消费。然而，这项费用因烟草业提起的诉讼而暂时搁置。如果实施，这笔费用还将支持一项旨在减少烟蒂浪费的公众教育运动，并收回城市清理烟蒂的成本。在大多数司法管辖区，虽然禁止乱扔烟蒂的法例并没有严格执行，但仍可能会减少掉在地上的烟蒂数量。然而，与问题的范围相比，这些监管努力微不足道。

尽管作出了一些新的努力，与许多消费品不同，回收烟蒂没有已知的价值，。如果燃烧的空气成分没有危险，并且燃烧残留物可以安全处理，则可以通过燃烧破坏烟蒂。还有一个问题是，谁来为这些处置费用付钱。焚烧不回收任何有价值的东西，而锅炉和工业炉的处理确实产生能量并可能回收一些材料。烟草含有几种微量的重金属，但任何物质回收都不太可能在经济上可行。（即使）假设这些再利用和处理方法中的任何一种都是有效的，目前世界上任何地方都没有已知的分离和收集烟蒂以进行再利用或处理的过程。

危险废物处理模式

人们必须考虑其他消费后有害废物分类和收集是否可以作为烟蒂废物处理的典范。轮胎和铅酸电池是消费者通常可以接受的消费后废物收集的两个例子。当购买新轮胎或新汽车电池时，零售商有责任根据美国政府的指导方针和州法律处理用过的产品。大多数其他消费后危险废物处理法规依赖于消费者安全妥善地处理这些废物，许多州都有法律规范其中一些产品的处置，如手电筒电池、紧凑型荧光灯(CFL)灯具和油漆。我们知道烟草含有成千上万种不同的和有潜在危险的化合物，烟蒂在水中会浸出各种有毒废物，包括重金属、尼古丁和乙基酚。

然而，我们对这些化合物在环境中的实际毒性影响所知甚少，在处理烟蒂废物问题时，我们采用预防原则，即无需在规管前先确定烟蒂渗滤液中的每一种有毒化合物。预防原则认为，当一项活动对人类健康或环境构成威胁时，即使某些因果关系没有得到科学的充分确立，也应采取预防措施，将举证责任转移给该活动的支持者，这一原则已在法律和国际条约中得到体现。

产品管理方法

产品管理始于美国，旨在将保护环境的责任和成本从纳税人转移到商业产品的制造商、零售商和消费者身上:“一方影响产品生命周期的能力越大，该方的责任就越大。”利益相关者通常包括制造商、零售商、消费者和政府官员。这一运动已走向全球。这一过程的一部分是鼓励制造商生产对环境无害的产品，鉴于废弃烟蒂有害成分的证据越来越多，除非将烟草和过滤嘴从烟草中去除，否则就不可能做到这一点。

一个相关但不同的方法是扩展生产者责任概念，它将报废产品的废物管理责任放在制造商身上，而产品管理则将零售商和消费者加入到这一过程中。扩展生产者责任于20世纪90年代初开始在欧洲实施，并于2002年被纳入欧盟环境政策; 到目前为止，美国联邦政府还未考虑过这一做法。

在美国，截至2010年10月，共有32个州颁布了扩展生产者责任法律，要求制造商为回收或安全处置其消费品的成本提供资金。这一措施涵盖一系列产品，包括汽车开关、电池、地毯、手机、电子产品、荧光灯、含汞恒温器、油漆和农药容器。这些立法大多是最近才制定的，但它可能是另一种适用于烟蒂废物的监管模式。

欧洲的扩展生产者责任措施尚未完全实施，并且可能不适用于美国。美国各州颁布的扩展生产者责任法律分别处理特定产品，因此避免了在欧洲监管模式上发现的一些问题，即将单一监管计划应用于广泛产品类型，其总体目标是鼓励制造商进行设计更改。欧盟在许多产品上未能成功地实现这一目标，需要直接设计指令，如材料标准和禁止使用某些化学品。以烟草制品为例，改变产品设计以完全消除环境危害是不切实际的。然而，一些人主张从烟草中去除过滤嘴以便提高消耗后的烟草的生物降解性。然而，这并不能消除仅含有烟草残留物的烟蒂产生的有害渗滤液。

2010年，缅因州考虑了一项法案，制定一项全面的产品管理法律，以避免欧洲经历的扩展生产者责任所面临的局限性问题。根据拟议的法律，缅因州环境保护部将指定在缅因州销售的哪些产品或产品类别需要参与产品管理计划，由指定产品的生产商资助、管理或提供。任何生产商、批发商、零售商或其他人不得在缅因州销售或提供销售指定产品，除非生产商参加了产品管理计划。制作方将支付该计划的所有管理和运营成本，包括收集、运输和回收或处置的成本，或两者兼而有之。拟议的法规将禁止向消费者就回收不需要的产品收取费用，并要求生产者提供教育和推广计划，以促进消费者使用该计划。相关政府部门还可以设立“生产者费用”，以抵消其执法费用。

代表生产商或生产商集团实施管理计划的生产商或管理组织必须提交一份计划，由环境保护部批准，其中包括对收集、运输、处理、加工或处置系统的描述。此外，该计划还必须解释如何重新使用或回收收集的废物，或者如果该部确定废物不能重复使用或回收利用，将如何处理这些废物。该计划还必须描述将使用的教育和推广，并必须提供与包括消费者、环保团体和零售商在内的利益相关者就该计划进行磋商的相关信息。对该计划的任何后续修订都必须得到该部的批准，并需要向该部提交关于计划执行情况的详细年度报告。未能提交产品管理计划、修订或年度报告将导致每天高达10,000美元的罚款。虽然拟议法规中没有详细说明，但生产者、批发商、零售商、其他销售或提供销售未参与产品管理计划的指定产品的人将受到禁止此类销售或提供销售的禁令的约束。

缅因州立法机构修改了最初的法案，只是要求环境保护部在2011年提出产品监管法。尽管这一延迟对拟议的缅因州产品管理法适用于烟蒂废物的法律提供了一个非常好的框架;然而，现有的州扩展生产者责任的法律并不像缅因州提出的产品管理法那样全面。

由于围绕烟蒂废物处理的独特处理问题，对此类废物的任何监管办法都应包括对消费者进行广泛的关于烟草制品废物的环境危害的教育，并加强和更好地执行对不当处理的处罚。加州垃圾法明确将烟蒂列为垃圾，对不适当处理烟蒂的人处以250至1000美元的罚款，并对提供信息协助对乱扔烟蒂或任何其他垃圾的人进行逮捕和定罪的人提供罚款的50%作为奖励。最低罚款只有在特殊情况下才可豁免，法院也可要求被定罪的人提供不少于12小时的垃圾清理服务，作为进一步的惩罚措施。

在没有扩展生产者责任法律或产品管理法律的情况下（例如缅因州提出的法律），可以采用限制性使用扩展生产者法律或产品管理法律的组成部分的方法。例如可以要求企业在吸烟者聚集的企业外放置专门的烟蒂容器，就像通常在垃圾和回收箱上做的那样。此外，他们可能会被要求收集所有丢弃在地上的烟蒂，而不是简单地把它们扫到街上，因为烟蒂可能被冲进雨水沟，随后进入水生环境。所有户外公共区域应设置足够数量的专用容器，或禁止在所有户外公共区域吸烟。为减轻产生烟蒂废物的堆填区负担，可要求产生烟蒂废物的住户和商户将所有烟蒂收集于专用容器内，交由废物收集服务收集，以免有毒的烟蒂废物与其他废物混合。可要求政府废物收集机构采取措施，安全处置烟蒂废物，包括将其送回卷烟制造商销毁或回收，或向制造商收费，以支付在管辖范围内销售的每包卷烟所产生的所有减排成本。缅因州式的产品管理法要优越得多，因为所有的成本都将由卷烟制造商承担。

出于公共健康和环境的考虑，许多州和社区已经通过了禁止在公园和海滩吸烟的法律和条例。缅因州禁止在所有州立公园和州立海滩吸烟;波多黎各和许多美国城市都禁止在公园吸烟，许多城市也禁止在海滩吸烟。2010年，在市长布隆伯格的支持下，纽约市议会提议在所有公园、海滩和人行道上全面禁烟。一项禁止在加州所有州立公园和海滩吸烟的法律通过了两个立法机构，但被时任州长施瓦辛格否决，称这是“政府对人民生活的不当干预”。值得注意的是，州长说:“正如我们所看到的，海洋垃圾和垃圾没有边界“。“我认为，更适当的回应是增加法律对在公园和海滩乱扔垃圾的罚款和处罚。”

由于对清理费用以及环境退化造成的间接损失、对旅游业的影响和烟蒂废物造成的公害费用有了更多的经济分析，公众的注意力可能会进一步被吸引到烟蒂废物的处理问题上面。

这些选项的优缺点

美国目前的单一产品扩展生产者责任法律的主要问题是，它严重依赖消费者自愿遵守适当的处置协议，除非消费者与零售商交换废物产品，以更换新的产品(如汽车轮胎和电池)（以旧换新），这使得有效性不易确定，而且在很大程度上无法确定。另一个问题是，大多数此类法律在消费者合规方面本质上是不可执行的。使用扩展生产者责任，生产者支付部分或大部分收集和回收由消费者自愿交付到收集点的报废商品的成本，这些收集点通常由当地政府提供。地方或州政府通常负责消费者教育（如果有的话）。

相比之下，缅因州式的产品管理法非常全面，将所有成本、管理和消费者教育都放在了生产商身上。为了销售其产品，生产商必须提交一份计划来实现这一目标，并且必须得到政府机构的批准。这项法律将创造一个包括生产商、政府、消费者、环保组织和其他利益相关者在内的合作环境。环保组织将扮演监督的角色。这种方法的挑战在于如何激发政策制定者采用这种方法的政治意愿。

在这份《烟草控制增刊》中，Smith和Novotny描述了烟草业对吸烟者对烟蒂态度的研究，这些态度是吸烟者自愿遵守任何烟蒂处理协议的实质性障碍。因此，在该计划的早期，可能需要大力执行有关乱扔垃圾的法律，直到他们改变态度。

Smith和Novotny还报道了烟草业由于担心政府对烟蒂处理的监管而努力改变吸烟者在烟蒂处理方面的行为。这些努力失败了，很大程度上是因为烟草业不想冒犯吸烟者。传统的反乱扔垃圾运动显然对吸烟者的行为没有多大影响。对吸烟者进行烟蒂处理习惯对环境影响的教育，以及对乱扔垃圾罚款的威胁，可能会产生一些效果。由于吸烟者对烟蒂行为的复杂性，需要进一步研究有效的信息传递。

总结与结论

烟蒂垃圾问题的最佳解决方案是吸烟者戒烟，无论是为了自己的健康，还是为了他人的健康，还是为了每年存放超过5万亿根烟蒂的环境的健康。然而，至少州和地方政府机构以及纳税人应该摆脱烟蒂废物的经济和行政负担，并且，根据产品管理和扩展产品责任的原则，烟草制造商应该承担收集、运输和安全处置烟蒂废物的全部经济负担。其次最好的解决方案是采用一项全面的缅因州式的产品管理法律以涵盖烟蒂废物处理。

编译：阿西叶

审核：Tammy

编辑：Tommy