气变项目研究系列：气候变化下社会力量如何有效参与灾害响应与韧性建设？

提升防灾减灾能力是适应气候变化和可持续发展的重要基础。社会力量凭借其灵活机动性、技能丰富性、动员社会性等优势，在专业技能、物资资源、组织机制等方面具有参与灾害风险治理的天然优势，逐渐成为我国预防灾害风险和应对突发事件中不可缺少的一环。

“气候变化背景下自然灾害应对策略研究与实践”项目（简称“气变项目”）是由内蒙古老牛慈善基金会与壹基金共同发起，通过与中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所、北京师范大学大风险治理创新研究中心等科研机构合作，基于河南特大洪涝灾害等自然灾害典型案例，探索在全球变暖背景下适应气候变化的社会组织突发事件应对策略；通过与“红十字系统”建立合作，实施“安全家园·老牛生命学堂”项目，针对河南等受灾地区，开展社区为本的防灾减灾知识普及及应急响应能力建设。

本项目研究成果将分为以下几个模块陆续分享：

回顾河南特大暴雨灾害中社会力量应对过程及其创新举措

国际社会组织适应气候变化参与灾害风险治理的有效经验

气候变化下社会力量有效参与灾害响应与韧性建设路径

本篇根据此前已分享的国际社会组织项目案例，结合我国当前社会力量面临的实际挑战，总结我国社会力量适应气候变化参与灾害风险治理的有效路径，以供参考。

社会组织等社会力量参与灾害风险治理呈现出灵活性、主动性和及时性，但在气候变化不确定性影响下，社会力量参与灾害风险治理在行动方向、政社协作机制、专业技术能力等方面上仍需完善。课题组基于对“7·20”特大暴雨灾害事件的深入解剖、河南省城乡居民韧性的全面调查、以及当前减灾能力的差距分析，结合减缓（mitigation）与适应（adaptation）两条应对气候变化的主要路径，根据社会力量自身特点，从社会力量参与气候变化下灾害风险治理的逻辑层次出发，明确社会力量适应气候变化的减灾优先事项、行动策略与保障机制。

01 社会力量参与气候变化下灾害风险治理的逻辑

气候变化从不同层次影响着人类社会，对气候事件的平均趋势、极端天气事件的频度与强度等都带来不同程度的影响，根据《国家适应气候变化战略2035》对我国当前至2035年适应气候变化工作作出的统筹部署，研究认为社会力量应从以下四个层次适应气候变化，参与灾害风险治理（图1）。

图1 社会力量适应气候变化参与灾害风险治理的逻辑层次（资料来源：课题组自绘）

（1）科学认知：科学适应，顺应自然

科学评估气候变化影响和风险，基于经济社会发展状况和各类社会组织特点与能力，采取合理有效的适应举措。将本机构日常工作与适应气候变化有机结合，通过加强学习，理论结合实践开展风险排查（身边风险识别与再认知），强化气候变化背景下极端天气事件可能导致的新风险认知，充分认识强化适应气候变化行动的重要性和紧迫性，增强气候变化下灾害风险治理的综合适应能力。

（2）思想观念：主动适应，预防为主

主动投入、积极作为，利用有利因素、防范不利因素，最大限度采取趋利避害的适应行动。坚持预防为主，树立底线思维，努力防范和化解气候变化灾害的不利影响和风险。加强社会力量织能力建设与管理、防灾减灾救灾专业能力提升，有效发挥社会力量服务功能。

（3）行动举措：协同适应，联动共治

统筹考虑各社会组织内部、社会组织与社会组织、社会组织与社区、社会组织与政府之间的关系，强化协调联动和资源共享，强化信息互通和交流互鉴，推动多主体参与，形成适应气候变化的灾害风险治理工作合力。

基于社会力量适应气候变化的四个层次，落实在具体行动中还需要确定优先事项、行动策略与保障机制（图2）。

图2 社会力量参与灾害风险治理行动矩阵（资料来源：课题组自绘）

02 社会力量适应气候变化的减灾优先事项

城乡复杂巨系统内部风险源越发增多，同时极端天气、社会发展等外界因素的综合作用也使城乡风险被连锁放大，给社会力量参与灾害风险治理带来了严峻挑战。基于社会力量自身属性与特长，课题组从科学、政策、社会三个维度制定了社会力量参与灾害风险治理的减灾优先事项（图3）。

图3 韧性建设优先事项的三个维度（资料来源：课题组自绘）

（1）科学维度

首先聚焦灾害风险治理知识生产的目标与内容导向，支持科研机构深入探索对气候变化等复杂情境的科学认知，开展安全风险评估、巨灾情景构建推演等方面的基础科研。

其次，构建新的多主体联动的共同知识生产途径。以社会组织搭建桥梁，破除社会公众与专家之间共同生产的各种障碍，驱动大学、政府、行业以及公民社会在协同创新中形成良好的互动关系，推动“产学研用”融合的灾害风险知识转化与工具开发进程。

第三，塑造有效的风险治理知识传播渠道。政府、科研院所、社会组织等角色主体分工协同完善面向不确定性和复合型风险治理知识共建共享体系，推动“人人讲安全，个个会应急”风险治理学习共同体的形成。

（2）政策维度

助力政府全要素、全过程治理。坚持问题导向，促进社会多主体“横向到边、纵向到底”摸清自然要素、经济要素、社会要素、文化要素等全要素面临的灾害风险，以社会安全现实情况，反馈政府部门促进优化“部门横向与府际纵向”之间的政策过程，完善“灾前、灾种、灾后与预防、响应、恢复”之间的业务流程。

助力“五治”统合塑造全社会联动的社会力量参与体系（图4）。探索市场企业、社会组织等社会力量参与建设的机制，形成具有覆盖面和弹适性的安全防护网，联动全社会守住安全底线，防范巨灾的连锁、放大效应引发的系统性风险，保障城乡生活环境的宜居性。

图4 风险治理共同体（资料来源：课题组自绘）

（2）社会维度

“内部增能”推动社会组织防灾减灾救灾能力提升。

① 强化公益理念，促进其应急与风险治理行动获得社会充分信任，包括道主义救援、减灾预防和恢复重建等方面。

② 加强人才培育，各类社会组织应储备和引进具有应急能力素养的技能人才；定期或不定期引进和接受应急专家指导；促进专业团队建设，通过各种交流合作方式，切磋应急经验，提升应急技能。

③ 注重改善应急技术和装备。适度装备或更新必要的减灾预警技术和装备、简易的响应救援装备和基本技能等，以确保自救、互救和救他，让技术嵌入组织、武装组织。

④ 适度储备必需的应急资金。活动项目申报、年度运营、长期发展等规划方案都应该设计和纳入应急资金规划，作为组织冗余设置和持续韧性发展的物质基础。

⑤ 制定并遵守组织内部应急规则制度，包括减灾预防教育、应急职责部署、应急物资储备、响应救援行动、恢复重建介入等系列规则。

“社区为本”加强社会力量赋能社会风险治理。

① 促进“社区+社会组织+社会工作者+社区志愿者+社会慈善资源”五社联动，开展应急与安全文化培育，激发公众参与风险治理的自主性，在社会中形成人人“要安全、讲安全、懂安全、会安全”的局面。

② 社会组织可以利用数字化技术最大限度地开发与利用社区内的资源，摸清社区资源底数，促进灾害风险信息与资源整合，引导、激励公众参与到社区应急预案等制定工作中来，激发人人成为社区“第一响应人”。

③ 对接社区多样化、多层次、多方面的居民需求，关注社区弱势群体和边缘性群体，通过动态风险地图、数字化台账、防灾避险自救应对手册等方式，赋能防灾减灾服务递送的“最后一公里”。

03****灾害风险治理中社会力量参与的行动策略

（1）社会认知

培养社区和居民的社会责任感，提升公众忧患意识和自救互助能力，帮助居民家庭做好应急物资配备，提升避险能力。

为社区提供有关灾害风险评估、管理咨询、技术维护等方面的公益服务，构建基层灾害应急防控体系；协助社区更新应急预案，定期开展警示教育与应急逃生演练。

加强安全文化培育，推动防灾减灾科普宣传教育进企业、社区、学校、家庭；充分发挥网络技术，搭建安全文化宣传平台，制作安全文化宣传短片等；开展正确的风险知识引导，形成全社会共同参与的防灾减灾应急文化氛围。

（2）社会创新

引入地震、洪涝、火灾、疫病等方面的专家资源，指导建立科学、可操作化的培训课程，编写符合社会力量自身定位的培训与实战手册、指南、预案，通过基础学习、技能训练、应急演练等形式开展社会力量常态化、专业化的系统培训，提高社会力量丰富的应急知识储备与过硬的应急技能和应急处置能力。

提供资源支持社区项目，包括场地、设备、资金等，支持并促进社区开展防灾减灾活动，提高社区居民的参与度，促进社区与其他社会组织、学校、医院、企业等建立社区防灾减灾合作网络。

帮助社区建立“第一响应人”志愿者救援队伍，排查社区安全风险隐患、制定应急预案、绘制风险地图，邀请防灾减灾专家，提供急救、灾害预警、应急避险等专业知识和技能培训与讲座，制作宣传海报、组织防灾减灾演习。

借助大数据、移动互联网等新技术助力社区应急资源协调保障，开发社区应急资源协调手册，将已有应急资源统一汇集、分类管理，提高应急资源来源和使用的扩展性以及应急资源储备的动态管理。

加强AI、云计算等数字技术运用，开发“在线安全风险地图”等信息渠道，拓宽社会组织与政府、企业、社区等主体的沟通路径，促进风险治理从政府单向管理转向政府社会双向互动，整合基层治理的碎片化力量，组织到监测预警、应急救援和社会动员中，实现风险治理与韧性建设模式创新。

（3）政策倡导

社会力量具有链接政府和社会成员的“桥梁纽带”的作用，能够在行业领域内汇集民意诉求、批评和建议，将之转化为推动政府提升公共服务水平和优化政策执行的有益补充。政策倡议的形式包括分析灾害风险形势、汲取社会意见、风险沟通、以及与政府沟通协商。其中，风险沟通策略必须计划并主动管理会增加灾害风险、甄别虚假和误导性信息，提高媒体和数字素养。

**从“风险沟通”到“架设桥梁”推动风险治理政策动态调整。**建立与政府部门的沟通渠道，根据实际工作情况，向政府提出防灾减灾救灾工作中的相关建议。组织开展相关研究和调查，收集基层民众需求信息，为政府的应急决策提供智力支持，使其关注到更为广阔的人群。

**从“知识传播”到“行动倡导”促进风险治理政策有效执行。**面向社会推广政府的政策主张，扩大和优化政府与人民群众之间的互动，促进风险治理政策在社会中贯彻实施。利用媒体和网络等渠道，提高公众对灾害风险治理的认识和关注度，鼓励公众参与防灾减灾救灾工作。社会力量还应注重自身行动倡导，建立社会防灾减灾救灾网络，整合社会资源，加强社会组织之间的协作和合作。

（4）共同的知识生产

通过共同的知识生产搭建风险治理学习型社区。学习型社区是指一群人通过互相交流、分享和合作来共同学习和创造知识的社区，它通过共同协作、分享和创新来促进知识的创造和传播。

共同的知识生产可以促进学习型社区成员的个人和集体学习，同时也可以为社会创造更多的价值和贡献，旨在提高社区成员的风险治理能力和水平，为风险治理提供更好的解决方案和服务。

图5 社区共同的风险治理知识生产过程（资料来源：课题组自绘）

在推动社区共同的风险治理知识生产时，需要考虑以下主体的作用：

① 政府：政府可以为社区提供支持和资源，如资金、技术和专家支持，帮助社区建立和运营。

② 企业：企业可以为社区提供实践经验和案例，分享最佳实践和成功经验，促进社区成员的学习和创新。

③ 学术界：学术界可以为社区提供最新的理论和研究成果，帮助社区成员了解风险治理的最新进展和趋势。

④ 社会组织：非政府组织可以为社区提供社会资源和专业支持，如公众参与和社区组织能力等。

⑤ 公众：公众可以为社区提供实践经验和反馈，帮助社区成员了解公众需求和期望，促进社区的改进和创新。

04 灾害风险治理中社会力量参与的保障机制

（1）体制机制和政策体系

倡导构建社会力量参与的政策保障体系，促进有序、有效参与。法制化的顶层设计是根本保障，应尽快助推政府部门修订和完善“社会力量参与灾害风险治理”相关的法律法规，或探索颁布与社会力量参与应急管理直接相关的法律法规，明确应急管理工作以政府应急力量为主、社会力量为辅的角色与作用。此外，应具体明确社会力量参与应急管理的权利义务、管理制度和服务指南，全面规范社会力量科普减灾、应急救援、灾后重建等行为。

在此基础上，推动建立科学、高效、规范的社会力量参与应急管理的新体制，使其参与行为有序化，确保参与的有效性。另外，探索在政府购买、资金投入、装备保障等方面对参与应急管理经验丰富的社会力量予以倾斜，有计划、有组织、有重点地发展壮大社会力量，提高各类灾害事件的应急处置能力。

（2）社会力量协同机制

推动建立协同应急响应机制，保障非常态下高效救援。保持与政府应急力量的高效沟通协调，及时准确的向应急管理部门报备本机构应急救援力量，明确社会力量快速动员、信息接报、装备调用、调度处置等方面的机制，以及响应规范和方式，真正从架构上、制度上把社会力量纳入政府应急管理体系的统筹与管理，补充促进社会应急力量参与各级应急预案体系建设，做到应急预案全覆盖，提升社会力量参与应急管理的效率和质量。

推动建立权威性、实用性、专业性的科普协同机制，开展多层次、多内容、多形式的科普活动，全面实现上下贯通、条块结合的政府应急力量与社会力量协同化工作的良好格局，有效提升国家、社会、群众防灾减灾的综合能力。

（3）应对气候变化的投融资经济机制

应对气候变化的投融资经济机制包括绿色债券、绿色基金、碳排放权交易、绿色信贷、绿色保险等方面，社会力量可通过多种方式推动低碳经济和环保产业的发展，通过政策倡导促进应对气候变化的投融资经济机制的建立：

① 通过宣传、教育、媒体等方式，向公众传递低碳、环保、可持续发展的理念，促进公众意识的提高；

② 鼓励企业和个人采取低碳发展方式，引导资金流向低碳、环保、可持续发展领域，推动绿色产业和清洁能源的发展，促进绿色金融机制的建立；

③ 社会力量可通过调查、监督、评估等方式，推动企业和金融机构履行社会责任，采取低碳可持续的发展方式，促进企业建立纳入气候因素的风险评估和披露机制，增强市场对气候风险的认识和应对能力；

④ 推动全球合作，共同应对气候变化挑战，加强技术转移、资金援助、政策协调等方面的合作，促进全球减排目标的实现。

声明：本系列内容仅是项目阶段性研究成果，仍需在实践中进一步检验和完善，期待与社会各界相互交流相互学习。

供稿：北师大风险治理创新研究中心张强、徐硕、李瑶

中国农科院环发所许吟隆、李阔

审校：老牛基金会杨雨春、壹基金喻东

终审：张强