我国社区应急志愿服务：内容与成效、主要问题、优化路径

孔锋；闫紫寒

第一作者兼通讯作者：中国农业大学人文与发展学院，副教授

作者单位：中国农业大学人文与发展学院

摘要：风险社会背景下，社区应急志愿服务是应急管理体系中的重要组成部分，对于提高社区应急管理能力意义重大。我国应急志愿服务面临相关法律法规和体制机制不完善、志愿服务队伍建设不足、志愿组织发展困难等问题。优化社区应急志愿服务的路径包括健全法律法规体系、完善应急管理体系和协作体系、完善志愿组织管理体系、加强志愿者队伍建设等。

1 社区应急志愿服务的重要性

风险社会背景下，社区作为现代社会中的一个基本单位，既是风险的承接点，又是风险的解决点。如果不能及时有效地处理发生在社区中的突发公共事件，不仅该社区人民会面临生命财产危险，这种危险也会蔓延到其他社区带来更多的损失。因此，社区应急在应急管理体系中发挥着越来越重要的作用。但是社区中的基层工作者面临着巨大的应急压力和负担，他们往往战斗在应急响应中的第一线。而社区应急志愿者可以帮助分担基层应急负担，提高社区应急能力。联合国的文件《Volunteerism and Disaster》中指出，社区内的志愿者是灾害发生时的第一响应者，往往是当地的居民和邻居对于灾害响应最快而不是训练有素的紧急志愿者。社区应急志愿服务具有强烈的现实意义。

2 社区应急志愿服务的实践内涵

目前学界对于社区应急志愿服务并没有一个明确清晰的界定。社区应急志愿服务是社区自储备志愿者和自发应急志愿者在社区面临突发性公共事件时，为了维护社区公共利益而自愿无偿的提供帮助的志愿活动。社区应急志愿服务同其他应急志愿服务之间的差异可以从志愿者构成、志愿组织、管理制度、服务场域等进行区分。此概念同“应急志愿服务”的差异主要体现在志愿者成分和服务场域，社区应急志愿服务者通常是社区自我储备的志愿者或是在灾害发生后自发的应急志愿者，主要是社区民众、基层工作者或者来自社会组织的志愿者，同国家专业的救援力量是区分开来的；社区应急志愿服务以所在社区为服务场域，服务于社区公共利益。社区应急志愿服务也是应急志愿服务中重要一环，该议题更加注重在社区层面提高应急能力，完善社区应急管理体系。

对于社区应急志愿者类型的界定可以更好的分清楚不同行动者之间的角色、职责与关系，为更加有序、高效组织志愿者队伍提供给帮助。目前学界从志愿者是否是组织化志愿者出发进行分类，区分出自发志愿者和有组织的志愿者，在此基础上根据专业性、时间持续性等进行进一步细化。同时，近来不少学者对于数字志愿服务这一新兴的志愿服务模式展开研究，探讨应急志愿服务的应用场景、优势和挑战。

3 社区应急志愿服务的主要内容

社区应急志愿服务可以从灾害发生前后的时段分为日常应急、紧急响应、持续应急和灾后恢复四个阶段，每个阶段的服务内容也存在差异。日常应急阶段是预防灾害发生的时段，主要内容包括应急科学传播、专业培训演练、安全隐患排查等。紧急响应阶段是灾害发生后的第一时间社区志愿者提供应急服务，主要内容包括救援准备、事态控制、辅助逃生、现场搜索和现场救援等。持续应急阶段是灾情得到控制，但是仍然存在蔓延态势的时段，主要内容包括医疗康复、排险重建、社区秩序维护、隐患排查、后勤保障等。灾后恢复阶段是灾情完全消除之后，社区恢复的时段，主要内容包括民众心理疏导、社区重建、隐患排查、生态修复等。

当然，不同社区类型之间的应急志愿服务同样存在差异，城市农村社区之间、新旧社区之间的服务状况和能力都是社区应急志愿服务研究的议题。相较于城市地区，农村地区的应急志愿服务需求更大，组织应急志愿服务难度更大：向农村地区倾斜的资源、资金等不如城市社区；农村人力资源流向城市，很多农村出现“空心化”的现象，组织招募志愿者难度大；宣传不到位，村民自身的风险意识和自救技巧不足；基层行政较为僵硬，服从上级指令，对于非行政型动作包容度较低，社会资本积累不足。相较于新社区，老旧社区的应急志愿服务需求更大，组织服务的能力不足；老旧社区配套设施不足，社区抵御风险的能力不足；人口结构老化，社区的自我服务能力不足；社区居民的组织化程度低，居民凝聚力不足；老旧社区制度运转效率低，社区失序风险增加。

4 我国社区应急志愿服务的主要成效

第一，应急志愿服务法律法规不断完善。国家层面，国务院印发了《“十四五”国家应急体系规划》，应急管理部印发了《“十四五”应急救援力量建设规划》，应急管理部、中央文明办、民政部和共青团中央联合发表《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》，这些顶层设计为社区应急志愿服务进一步发展提供了法律保障。地方层面，多地发布《应急志愿服务管理办法》，如北京、广东、四川、重庆等地，为应急志愿服务的规范发展提供制度保障。

第二，应急志愿服务的管理体系不断完善。我国成立了中华人民共和国应急管理局，并在地方设立省级、市级和区县级应急管理局，统筹协调应急管理工作；全国乡镇街道建有基层综合应急救援队伍3.6万余支、105.1万余人，基层应急能力标准化建设稳步推进 ，很多地区、高校成立了自己的应急志愿服务队伍，如北京应急志愿服务总队、中国人民大学应急志愿服务队等，并将志愿服务队纳入应急救援力量的体系中。

第三，应急志愿服务队伍能力不断提升。国家鼓励定期组织社区应急志愿者开展应急演练、技能训练、知识宣传活动，专业的应急救援队进入社区宣传自救知识、技能知识，提高社区志愿者的专业能力；先进技术设备的应用推动应急志愿服务队伍应急能力提高，互联网技术的应用促进志愿服务队伍能快速了解应急需求、建立同其他救援力量之间的联系，专业救援设备的购置为救援提供物质保障。

第四，应急志愿服务保障激励机制不断完善。许多地方建立起物质、精神激励兼具的激励体系，为社区应急志愿者提供非金钱奖励、荣誉表彰，并将志愿行为同就业、升学、晋升等挂钩，加大对志愿者的激励力度；志愿组织为应急志愿者提供权利保障，提供必要的卫生、安全条件，以及交通、食宿、通讯等保障，若参加有风险的志愿活动，需为志愿者购置保险提供优惠。

5 我国社区应急志愿服务存在的问题

第一，应急志愿服务相关法律法规有待进一步完善。社区应急志愿者的权益保障面临困难，目前为止我国只颁布了《志愿服务条例》这一行政法规，26个省级行政单位出台了地方志愿服务法律文件，但是对于志愿者权益保障的规定比较笼统；在灾害应急方面，虽然我国已经出台《突发事件应急法》、《国家自然灾害救助应急预案》等法律文件，但上述文件仅做了原则性说明，对于志愿者权利和保障方面没有做出明确规定。

第二，应急志愿服务体制机制有待进一步完善。地方应急志愿服务工作由精神文明建设指导机构统筹协调，但是其规划能力和资源调配能力不足，组织志愿活动效率低；虽然很多地方都建立了应急志愿服务站和应急志愿服务队，但是缺乏统一的领导指挥中心，组织间横向协作不足，应急管理常常出现“多龙治水”的乱象，缺乏统一管理体制；政府同社会应急力量之间的协作机制不完善，沟通协作的渠道有限；运行保障机制不完善，志愿组织依托政府财政拨付，资金来源单一且存在滞后，缺乏明确的经费保障；志愿者保险机制不完善，缺乏专项保险保障；应急联动机制衔接不足，跨区域应急志愿协作衔接不到位，许可授权受限，不同应急力量之间的协调联动机制不完善，政府与社会组织间、个人志愿者与志愿组织间等没有形成共同行动机制，志愿服务没有发挥最大效用。

第三，应急志愿服务组织发展面临管理混乱的困难。志愿组织需要完善的法制环境与内部制度才能健康发展，我国目前对于志愿服务组织的注册、认证、监管制度限制较为严格，加之现实中种种矛盾冲突，志愿服务组织的发展受到抑制；志愿组织注册、管理混乱；志愿者认证制度不完善；不同性质的志愿组织由不同的部门或组织如精神文明建设、民政部门和共青团、妇联等组织管理，在组织协作时存在专业错位、衔接不当的问题。

第四，应急志愿服务的队伍建设不足。我国社区志愿者队伍存在积极性不高、志愿者流失、志愿者队伍老龄化，成员的专业知识和技能储备不足 等问题；志愿者队伍整体技能不高，知识储备不足，应急相关的专业更加匮乏；应急志愿服务的专业化水平不足，系统性志愿服务参与应急管理培训机制不健全，未能形成常态化的应急培训，应急知识科普、应急演练等沦为形式主义；应急志愿者的构成既有专业的组织化应急志愿者又有非专业的应急志愿者，后者在应急救援能力上有所欠缺，在正式的应急响应中会因为专业化水平不足而无法满足应急需求；因为志愿组织没有固定的收入来源，工资和福利水平偏低，加之激励措施不足，专业应急志愿者的流失严重，应急志愿服务的可持续性发展存在问题。

以上阐释的四种社区应急志愿服务面临的主要问题中，法律法规是根本性问题，体制机制建设是关键性问题，志愿组织、志愿队伍建设是次要问题。法律法规的颁布和设立对于应急志愿服务相关的体制机制建设提供合法性支持和法律保障，体制机制的建设如应急志愿服务管理体系、志愿组织管理体系、跨区域协作机制等为具体的应急行动提供制度支撑和行动指南，法律法规和体制机制的建设共同为志愿组织、志愿队伍建设提供法律和制度保障。

6 优化社区应急志愿服务的政策建议

第一，健全应急志愿服务相关的法律法规。完善法律层面的应急管理的法律规范和应急管理体系，为应急志愿服务发展和应急志愿服务体系建设提供法律支持；完善应急志愿服务保障机制，应明确好应急志愿者享有的权利，志愿者应当享有安全保障权、监督权、赔偿与救济权等权利，依据相关法律为志愿者权益提供保障；在原则性法律文件的基础上出台更具有操作性的法律文件，鼓励地方在中央文件基础上因地制宜，对当地应急志愿服务相关办法和操作进行细化，并出台地方法律文件。

第二，完善应急志愿服务管理体系。健全领导机制，加强机构建设，规范工作程序，健全各项应急志愿服务管理制度，将应急志愿服务纳入到各级应急管理体系中，推动应急志愿服务的多元化发展；加快由传统的以政府为中心的自上而下的垂直型的应急管理模式向公众参与的基于社区的网络治理模式转型，建立政府推动、公众参与、部门联动的基于社区的防灾减灾治理模式，加快建设防灾减灾全社区管理模式，实现应急管理关口前移、重心下移、主体外移，特别要注重提高公众的防灾减灾认知、意识、参与程度和能力；建立统一协调的应急志愿服务管理体制，设立统筹管理机构，完善应急志愿服务协作体系，合理规划工作体系，有序建设应急志愿服务队伍，推动构建政府部门、非政府组织、社区等多方行动主体之间的良性互动，搭建多方共治、协商决策的平台，促进应急资源、信息的共享共通，做好应急管理预案和协作机制建设。

第三，完善志愿组织管理体系。完善优化志愿组织的注册、监督制度，为应急志愿服务组织的发展提供良好的发展环境；推动志愿组织依据章程建立健全独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的内部治理结构，促进志愿组织的规范发展；培养壮大社区应急志愿服务组织，支持社区成立应急志愿服务队，壮大基层应急力量；建立专门的应急志愿者库和应急志愿项目库，做好应急管理预案，提高面对公共事件时的应急能力；组织社区居民参与应急互助活动，提高社区居民自身的自助和互助能力，也为成为应急志愿者进行技能铺垫。

第四，加强应急志愿者队伍建设。建立应急志愿服务组织与人才培训机制，多途径提升应急志愿服务组织综合能力；推动专业应急机构开展联合培训、演练，鼓励专业应急救援队伍进社区、进社会组织宣传应急救援知识，向专业的应急志愿者传授应急救援技巧，提高应急救援力量的专业化水平；做好应急志愿者的注册和认证，规范志愿者队伍；健全志愿者招募制度，根据社区需求和个人专业水平招募合适的志愿者；完善志愿者保障和激励机制，保留应急骨干，提高应急志愿服务可持续发展能力。

（本文系国家自然科学基金项目（72104089），广东省自然科学基金区域联合基金-青年基金项目（2020A1515110650），广东省哲学社会科学规划2020年度青年项目（GD20YGL15），中国气象局气象干部培训学院重点项目（2023CMATCZD01）和中国气象局气象软科学重点项目（2023ZDIANXM10）研究成果。作者单位：中国农业大学人文与发展学院）

本文发表于《中国减灾》2024年 第4期