科普非道路系列（21）:我国非道路移动机械排气污染防治存在问题与重要制度立法探究

一、全国各地非道路移动机械污染防治立法现状

全国各地出台非道路移动机械排气污染防治相关法规规章共40余部。通过梳理总结，以上法律法规涉及非道路移动机械排气污染防治原则、部门职责分工、防治措施、协同管控、检验检测、大数据管控、清洁化发展等多方面内容，对各地非道路移动机械排气污染防治提供了立法保障。总体而言，非道路移动机械相对于固定源、机动车、扬尘源等污染防治立法较晚，各地对非道路移动机械立法要求不一，存在不统一、不完善的问题，法律条文普遍存在宽泛化和原则化的问题，还不够精准精细、科学高效。另外，由于非道路移动机械污染防治发展形势较快 ，新型科学技术的应用和实践有效的工作机制，还有待于纳入立法保障。

二、非道路移动机械排气污染防治存在的问题

（1）环保执法检查机制不完善

新生产非道路移动机械销售环节“查”与“罚”分离。大气法规定，对销售超过污染物排放标准非道路移动机械的行为，省级以上生态环境主管部门可以通过现场检查、抽样检测等方式“核查”，县级以上市场监管部门进行“处罚”。实际工作中，市场监管部门能够处罚但是无相应的技术能力去核查，省级以上的生态环境主管部门有技术能力开展环保达标核查，但难于协调当地市场监管部门处罚，在遇到涉嫌违法线索时，生态环境部门固定的证据能不能被市场监管部门采信以及移交周期较长导致的违法线索消失等问题成为难点。非道路移动机械环保信息公开相关规定和法律责任不完善。相对于机动车而言，大气法未对非道路移动机械进口企业作出环保信息公开要求，缺少非道路移动机械生产、进口企业未进行环保信息公开的罚则，导致责任主体落实环保信息公开不到位，大量身份不明的非道路移动机械流入市场，加大了在用非道路移动机械监管难度。低于现行排放标准的非道路移动机械出口转内销问题无法律法规约束。低于现行排放标准的微、小型非道路移动机械因其生产技术、经济成本、使用成本较低，在利益驱动下，部分生产企业通过伪造出口合同、假托出口等方式生产该类非道路移动机械，实际上在国内销售，造成劣币驱逐良币负面影响的同时，也不利于大气污染防治。

（2）编码登记规定和法律责任不统一

编码登记体系不完善。各地编码登记的主体、对象、环保号码标牌的使用方式不统一，未规定变更、转让、注销登记的具体情形。各地环保标牌有悬挂、粘贴或者喷涂三种方式，使用情况不一，未形成全国统一制式。编码登记开展方式和资金保障不明确。随着在用非道路移动机械摸底调查的深入，在用环节基本覆盖，但存在编码登记填报信息质量不高的问题，如排放阶段、功率等关键参数存在错填。违反编码登记有关要求的，承担法律责任主体不一致。

（3）排气检测维修制度不完善

基层监测执法队伍和能力建设薄弱。基层缺乏专业的移动源监测执法队伍，各地生态环境部门缺少非道路移动机械排气检测资质和监测执法装备，普遍依赖社会化检测机构开展检测工作。非道路移动机械排气超标的一个重要原因是机械所有人或者使用人“重使用不重维修保养”，只要非道路移动机械能够正常作业，就不关注排气情况，不会自行开展排气检测活动。

（4）场地管理制度不完善

非道路移动机械禁用区（大场地）管理不完善。各地高排放非道路移动机械定义不统一，缺乏配套远程监控设备。

三、几项重要制度的立法探究

（1）完善执法检查制度和法律责任

第一，完善销售环节查处机制，强化相同层级部门间联合检查，对销售环节的非道路移动机械大气污染物排放状况开展监督检查。可以依托生态环境部门或者市场监管部门“双随机、一公开”年度执法检查计划，开展规范化检查，提高问题发现率和转办效率，对于现场发现的违法违规行为，市场监管部门可以及时固定证据并开展立案调查。

第二，完善非道路移动机械生产、进口企业环保信息公开的要求和罚则。增加非道路移动机械生产、进口企业向社会公开生产、进口非道路移动机械的排放检验信息、污染控制技术信息等环保信息的规定，并要求企业对信息的真实性、准确性、完整性、时效性、一致性负责，可参照机动车相关罚则进行设置。

第三，以立法形式规定非道路移动机械豁免备案并设置相应法律责任。补充豁免备案规定，意味着任何一台新生产非道路移动机械均能在生态环境部信息平台上查到其合法合规身份，一种是符合国内环保达标要求完成环保信息公开的情形，一种是符合豁免条件完成豁免备案的情形，除此之外，便为“身份不明”的非道路移动机械。在生产、销售环节核查中，发现该类“身份不明”非道路移动机械，设置并追究生产、销售企业的法律责任，在立法上完善源头管控。

（2）完善全国统一要求的编码登记制度

第一，出台专门的非道路移动机械编码登记规定或者章节。明确具有所有权登记性质的主管部门或者开展编码登记业务的主管部门，及各相关部门的业务范围，建立明确的非道路移动机械分类标准，建立全国统一的编码登记管理系统办理发放环保登记号码、环保标牌、环保信息采集卡等，统一编码登记的主体、对象、环保号码标牌的使用方式，明确编码登记、变更、转让、注销等具体要求，统一违反编码登记规定的法律责任，保证编码登记信息动态更新。

第二，开展编码登记销售端前置。在新生产非道路移动机械销售环节开展编码登记，实行“售出一台即编码登记一台”，对不符合要求的，开展溯源调查生产、销售厂家，追究其法律责任。

（3）实施排气检验和维修治理制度并设置相应法律责任

第一，建立非道路移动机械监督性抽测制度。一方面，生态环境部门应当会同住房城乡建设、交通运输、水利等部门对非道路移动机械排气状况开展监督抽测。另一方面，非道路移动机械所有人或者使用人应当定期对非道路移动机械进行自检自查和维护保养，并做好相应记录备查。叉车作为特种设备有相应的安全检测要求，建议市场监管部门在年检时，将其排气检测列为检测项目。

第二，各地配备专业执法装备。一方面，参照大气、水、固废等生态环境监测体系，给予各地生态环境部门移动源监测机构发放 CMA 资质认证，配备移动源（含非道路移动机械）现场执法监测设备。同时，将实时定位监控和远程排放监控设备纳入污染控制装置，开展远程监控，推动实现非现场执法监管。另一方面，加强对非道路移动机械排气第三方检验机构的监督检查。主管部门对社会检验机构严格管理，严厉打击出具虚假报告等违法行为。

第三，设置维修治理机构的规范和法律责任。禁止从事非道路移动机械排气检测的社会机构开展维修治理活动，明确维修机构虚假维修、过度维修、使用假冒伪劣配件、为通过检验检测临时更换污染控制装置等具体违规情形，并设置相应法律责任。

（4）创新高排放禁用区管理，实施进出场登记管理制度

建议大区域内统一非道路移动机械禁用区管控要求，重点推动京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域非道路移动机械的联防联控。分类、分区域、分时间阶段逐步加严非道路移动机械禁用区要求，出台统一的非道路移动机械禁用区划定指导意见，指导各地开展禁用区管控政策评估。同时，实施进出场登记管理制度，完善进场查验、使用抽测、超标退场的闭环管理机制。为配合强化场地管控，明确生态环境主管部门应逐步通过电子标签、电子围栏、远程排放管理车载终端等对非道路移动机械排放状况进行监督管理，明确监控设备在安装、使用维护、防拆除、数据造假等环节的法律责任。

（5）建立淘汰更新制度

研究出台非道路移动机械强制或者推荐报废 ( 退出 ) 标准，完善规范报废( 退出 ) 制度，明确非道路移动机械报废( 退出 ) 相关法律责任，运用现有的机动车报废体系，形成非道路移动机械报废( 退出 ) 体系。将非道路移动机械清洁化发展纳入立法。运用财政、税收等政策引导新能源非道路移动机械的推广使用。

（6）实施智慧化数字化协同管控

部门职责清晰是非道路移动机械排气污染防治的重要保障，建议在新机生产（销售）、编码登记、行业日常监管、使用维修、燃油监管、淘汰更新等各方面厘清各相关部门责任，建立非道路移动机械全生命周期的管理体系，明确生产企业、所有者或使用人、检测机构、维修企业等相关方的义务及法律责任。同时，实施非道路移动机械污染防治数字化管理，整合采集到的各类数据，集非道路移动机械基础数据采集、编码登记、号码发放、低排区管理、进出场登记、定位追踪、排气检测、执法检查为一体，形成一机一档，实现非道路移动机械数据链跟踪。建立完善的国家—省—市联网机制，实现各种数据的集中融合、数据交换、业务协同、开放共享，进而构建成以数字为中心的主题库，以数字协同强化部门协同、区域协同。

四、结束语

近年来，我国非道路移动机械排气污染防治立法体系正在逐步完善中，虽然新机监管制度、编码登记制度、禁用区制度、进出场登记制度、检测维修制度还存在诸多不完善之处，但是已经对大气污染防治贡献了极大力量，甚至有些标准制度已经走在了世界前列。在此基础上，分析研究、细化完善我国非道路移动机械排气污染防治法律制度具有重要意义，加快形成全国统一的非道路移动机械排气污染防治大格局，助力精准、科学、依法深入打好蓝天保卫战。