国有产权登记向数字化转型的探讨

◎邵廉慧（上海京华产权经纪有限公司，上海 201800）

引言

我国的国有产权登记涉及范围广、数量大、管理部门多。随着大量行政事业、金融、文化、自然资源等类别国有产权转让进场规范交易，在产权交易流转的实践中，国有产权登记证的缺失已成为影响产权交易流程的突出问题。目前，各地国有产权交易机构在审核产权交易时，把转让方是否提供国有产权登记证作为能否进行产权交易的必备材料。而现实中，相当多的企业（尤其是国有参股企业）由于各种各样的原因，未办理国有产权登记证。而补办一张国有产权登记证，企业需要走一系列流程，需各层级的上级单位审批和备案，提供众多的盖章材料和证明文件。很多企业由于办理时间太久和人员变动等多种因素，补办国有产权登记证少则两三个月，多则半年、一年，有的甚至补办不出。在当前全社会大力推进低碳无纸的数字化管理的背景下，建设全国产权统一大市场要求产权交易流程高效便捷，这对加强国有产权登记提出了新的要求。

一、国有产权登记的种类和法律依据

（一）国有产权登记

国有产权登记是指财政和国资部门代表国家对国家所有的资产进行的产权登记，是依法确认国家对国有资产的所有权以及企业或单位占有、使用国有资产的法律行为，是国有资产管理工作的起点。只有经过法定程序的登记，才能确认为国有资产，也才能确认国家对资产取得所有权，产权所有者也才有权对其实施有效的管理，包括资产配置、资产使用、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、资产处置、产权转让、清产核资、资产核销等行为。通过国有产权登记，确保国有资产的所有权清晰明确，可以维护国有资产的安全和完整，提高国有资产的使用效益，促进国有资产的保值增值。

（二）应登记的国有产权种类

根据《国务院关于2022年度国有资产管理情况的综合报告》（2023年10月21日第十四届全国人大常委会第六次会议），按照所有者和管理者不同性质划分，截至2022年12月31日，我国经登记确认的国有产权种类和总体情况如下。

1.企业国有资产（不含金融企业）：中央企业资产总额109.4万亿元、负债总额73.7万亿元、国有资本权益21.8万亿元；地方国有企业资产总额230.1万亿元、负债总额145万亿元、国有资本权益72.9万亿元。

2.金融国有资产：中央国有金融资本权益19.1万亿元，中央金融企业资产总额261.6万亿元、负债总额234.7万亿元；地方国有金融资本权益8.5万亿元，金融企业资产总额139.3万亿元、负债总额123.5万亿元。

3.行政事业性国有资产：中央行政事业性国有资产总额6.5万亿元、负债总额2万亿元、净资产4.5万亿元，其中行政单位资产总额1.4万亿元，事业单位资产总额5.1万亿元；地方行政事业性国有资产总额53.3万亿元、负债总额10.4万亿元、净资产42.9万亿元，其中行政单位资产总额20.2万亿元，事业单位资产总额33.1万亿元。

4.国有自然资源资产：全国国有土地总面积52360.5万公顷；其中国有建设用地1818.6万公顷、国有耕地1957.5万公顷、国有园地239.3万公顷、国有林地11261万公顷、国有草地19740.5万公顷、国有湿地2175.3万公顷；我国管辖海域面积约300万平方公里，全国水资源总量27088.1亿立方米。

（三）国有产权登记行为的类型

我们通常所指的国有产权登记根据登记对象的性质和目的不同，分为占有产权登记、变动产权登记、注销产权登记和产权登记年度检查等四种类型。

1.占有产权登记，适用于占有、使用国有资产的新开办企业。

2.变动产权登记，适用于企业名称、地址、法定代表人、经济性质、主管单位发生变化，以及国有资产总额发生增减变化的企业。

3.注销产权登记，适用于撤销、被合并、被兼并、依法破产和企业改制后不设置国有股权、企业转让全部国有产权的企业。

4.产权登记年度检查是指财政和国资部门按年度对企业占有、使用国有资产情况而进行的产权登记检查。

（四）国有产权登记的法律依据

根据前述分类，国有产权登记分别由不同管理部门负责登记。目前，除了中华人民共和国自然资源部负责第四类资源类登记，其他三类国有产权登记的主要法律依据包括《企业国有资产产权登记管理办法》(国务院第192号令）、《企业国有资产产权登记管理办法实施细则》（财管字〔2000〕116号）、《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第29号）、《中央党政机关和事业单位所属企业国有资本产权登记管理暂行办法》（财资〔2023〕90号）、《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》（财教〔2012〕242号）、《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》的通知（财金〔2019〕93号）。

（五）企业国有产权登记

企业国有产权登记范围是指按照“国家所有，分级管理，授权经营，分工监管”的原则，各级政府国有资产管理部门对属本级管理并已取得法人资格的企业或国家授权投资机构的企业占有、使用的国有资产进行产权登记，包括国有企业，国有独资公司，国家授权的投资机构，设置国有股权的有限责任公司和股份有限公司，国有企业、国有独资公司或国家授权投资机构投资设立的企业和其他形式占有、使用国有资产的企业。

二、国有产权登记证缺失的主要原因

截至2022年12月31日，各类国有企业数量达66.01万家，仅上海市地方国有企业总数为15192户。可见，国有产权登记是一项数量庞大、对象复杂的繁重任务，对摸清国有资产家底、为政府制定改革政策提供依据具有重大意义。

实践中存在的最突出问题是因未办理产权登记而缺少国有产权登记证，主要体现在参股企业上，这使得政府监管部门无法准确掌握国有资产数据，也成为国有产权顺利流转的障碍。造成国有产权登记证缺失主要有如下几个原因。

（一）管理部门不同

企业国有资产、金融国有资产、行政事业性国有资产、自然资源类国有资产分属于不同管理部门，实行国有产权登记的时间不同，对国有产权登记的要求也不同。行政和金融国有资产近几年才开始实行登记，其各级主体对外投资的国有产权登记还处在逐步适应的过程中。

（二）管理层级过多

《国家出资企业产权登记管理暂行办法》第三条规定：国家出资企业、国家出资企业（不含国有资本参股公司）拥有实际控制权的境内外各级企业及其投资参股企业（以下统称“企业”），应当纳入产权登记范围。这里明确规定参股企业也应该办理产权登记，由于历史原因，国有企业对外投资层级过多，个别的甚至超过十级，现实中四级以下的未办理国有产权登记的企业很常见。投资层级过多导致无法有效监管，在补办产权登记时，企业常常要花费几个月的时间走相应各级审批备案流程和提供相应烦琐的文件证明材料。更多时候，补办过程中还会遇到新的障碍。比如，含国有成分参股的六级企业在补办国有产权登记证时，发现四级、五级参股企业也未办理国有产权登记，或者发现上面某一级企业早就改制成私营企业了，导致无法补办出国有产权登记，后续的产权交易等经济行为无法及时顺利进行。

（三）投资不规范

在国资监管不严格时期，国有产权对外投资存在多种不规范形式造成的历史遗留问题，比如没有走内部决策和审批流程、上级单位未办理备案、虚假出资、账外出资、名投实债等，个别出资主体为非法人主体，比如工商登记档案里出资股东是某分公司、营业部或者某银行支行，这些都会影响国有产权登记。

（四）企业内部不重视

由于国有产权登记在企业日常业务中并不体现其直观的作用，很多企业未将此项工作列入日常管理工作的范畴，也未指定专门的部门及专职人员负责此项工作，造成企业未办、缓办国有产权登记的情况时有发生。有的企业负责产权登记的人员业务不熟，没有参加系统培训，更没有相关的财务知识，从而影响了国有产权登记工作的质量。

（五）与工商登记脱节

目前，工商部门在工商注册登记环节未要求企业提供国有产权登记材料，工商变更登记时也未要求进行国有产权变更确认，这使得工商管理部门和国有产权管理部门登记的信息之间经常不相符，在后续发生产权变更时，往往需要企业返工补办国有产权登记。

（六）产权登记管理系统有待改进

目前的产权登记管理系统存在以下一些问题：一是许多模块设计不够人性化，非相关内容过多，操作过于烦琐；二是各集团的产权登记管理系统独立，与上级管理部门的系统无接口，主管单位不能及时主动调取数据进行了解和预警；三是功能不全，无法有效满足管理需要，如无法从企业库中准确挑选某一个或一类需要的监管企业。

三、数字化管理为国有产权登记转型带来新的机遇

国有产权登记证是企业的资信证明文件，是产权界定、国有企业改制、企业合并分立、产权转让、资产划转以及企业进行资产评估等经济行为的必备文件之一。实行数字化管理，可以提高国有产权登记效率，方便监管部门能够及时了解和掌握国有产权整体情况，为经济布局和政策制定提供依据。为实现国有产权登记向数字化管理转型，笔者建议可以采取以下措施。

（一）强化国有产权登记

各级国资管理部门和国有企业要加强制度管理，明确产权登记范围。对于国有产权新增和发生变动的，要及时登记，每年度应有准确的国有产权汇总和变动汇总。改变过去为登记而登记的状况，明确登记不是为了一张证书，而是为了充分发挥产权登记的基础管理作用，为实现国资监管和领导决策提供依据。

一级企业集团应作为产权登记的主体，在内部设立专门负责国有产权登记部门，对下面各级控股和参股企业以及产权增减变化及时进行全面登记，并汇总上报国资管理部门。针对存在的问题及新出台的政策，要及时开展经办人员登记业务培训，提高产权登记人员的业务素质。

（二）严控国有产权投资

一是减少投资层级，对集团下属层级过多的各级国有企业，及时处理和剥离非主业、低效、无效的产权投资，原则上企业层级不超过四级。二是可以探索同一集团内部，按照国企一级集团——二级企业（投资公司、子公司、控股企业）——参股企业的模式，把需要参股的企业，统一归口到投资公司，以该投资公司作为出资方。这样可以有效减少企业层级，方便进行管理，有利于集团掌握投资的总体情况，避免不规范的乱投资和不必要的重复投资。三是为了防止以往投后不管产生严重投资损失的风险，可规定国有企业对外投资必须派出董事，这样有利于对被投资企业进行监管，减少投资风险。四是严控经营性实业国有企业的非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务。

（三）协调与工商部门的联动监管

国有产权登记与工商登记相互关联。目前相互脱节产生信息矛盾的状况很容易发生法律纠纷，应将国有产权登记作为工商登记的依据，在办理工商登记前，需完成办理产权登记。这样，产权登记工作就会变得顺畅，产权管理也更有效。2024年开始，上海探索的“本市国有企业开展产权登记、企业登记联动监管”就是将《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（国务院令第746号）规定的市场主体登记（办理营业执照）与《国家出资企业产权登记管理暂行办法》（国务院国资委令第29号）规定的国有产权登记相结合，在办理市场主体的某些登记时，需提交已办理国有产权登记的凭证——国有产权登记表（证），将国有企业新设公司办理营业执照环节也纳入国资联动监管。

（四）推进国有产权登记的数字化管理

同一国资系统下，各级企业集团应使用统一的国有产权登记信息管理系统，这样可以杜绝各自为政，方便国资管理部门统一培训、横向纵向对比、分类分析、提高监管效率。对内，一级企业集团下属各级企业的产权登记资料和数据单向上传，区块链的核心是不能随意更改，流程记录痕迹清晰，相关资料有迹可循，可以杜绝更改和提供造假材料，权责明确使责任易于落实到人。完成产权登记的确认权限在一级企业集团，经确认的国有产权登记表才可放开下载和打印权限。各级企业需用国有产权登记证的，可以自己下载打印国有产权登记表并盖章。对外，一级企业集团的产权登记系统应该通过接口接入国资监管部门的系统，国资监管部门可以及时准确汇总、分析、跟踪、预警。数字化信息管理系统能大大减少工作量有效提高登记和监管效率。推行电子数字化可以逐步实现无纸化，大幅减少纸张的使用，使登记管理向节能低碳环保转型。

数字化管理的结果是生成产权登记表，可以对外展示准确完整的国有产权登记基本信息，该表具有唯一电子编码即产权登记证号，因此和产权登记证具有同等效用，这样就可以方便使用者、上级单位和监管部门直接调取，比以往填制大量表格纸质文件办理产权登记证书更快捷、安全、准确。

（五）改进产权交易机构审核标准

随着全社会推行数字化管理，产权交易机构也应改进审核标准。产权登记证书是表现形式，国有产权登记重在过程和登记内容，经一级企业集团确认的国有产权登记表作为登记结果，同样也具有法律效力，而且更为准确。本着“谁提供、谁盖章、谁负责”的原则，除了认可一张国有产权登记证，对提供下载盖章的国有产权登记表，产权交易机构也应予以认可。新《公司法》认可三会决议电子化、营业执照电子化、信息化登记、电子股东名册及企业解散公示等多方面的数字化、信息化的法律效力，这为产权交易机构推进无纸化建设、认可数字化产权登记证提供了依据。

结束语

倡导低碳节能环保是当今时代的大势所趋，在政府各部门都在推行数字化管理的背景下，产权登记实行数字化管理也是必然要求，数字化管理将使国有产权登记实现向低碳节能环保管理的转型。实行数字化管理，国有资产的统计能更为及时、真实、准确、完整，国资监管部门的监管将更加精准、高效，产权交易机构能够大大缩短审核流程，有效提高产权交易效率，有利于促进早日建成全国产权统一大市场。

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