生态保护补偿：谁来补，补给谁

生态保护补偿制度是生态文明制度的重要组成部分。

从1999年推行退耕还林还草工程以来，生态保护补偿工作在我国已经走过了20多个年头。党的十八大以来，党中央、国务院制定出台了一系列政策措施，全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革。

2015年，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要“开展跨地区生态补偿试点”。

2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出了我国生态补偿机制建设的目标任务。

2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，明确提出进一步推进生态保护补偿制度改革。

2024年6月，《生态保护补偿条例》正式实施。这是我国首部专门针对生态保护补偿的法律，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，“绿水青山”向“金山银山”高质量转化的通道加速打通，着力让青山有“价”、绿水含“金”。

目前，我国基本建成世界上覆盖范围最广、受益人口最多、投入力度最大的生态保护补偿机制，覆盖森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素，跨地区跨流域生态保护补偿试点取得明显进展，为巩固生态文明建设成果、巩固拓展脱贫攻坚成果、推动区域协调可持续发展等发挥了重要作用。

谁来补与补给谁

何为生态保护补偿？谁来补？补给谁？

最新颁布的《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）显示，生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。

中国社会科学院生态文明研究所副所长庄贵阳在接受《中国经济周刊》记者采访时指出，《条例》首次给出了“生态保护补偿”的官方定义，界定了生态保护补偿的内涵范围，明确了“保护者得到补偿”的基本原则。

“这次的《条例》，是对我国过去多年来开展生态保护补偿工作的众多成果和有效做法的系统总结和提炼，将经过实践验证、行之有效的现实经验、政策选择上升至行政法规层面，并予以固定强化，形成制度规范，使其更具权威性和规范性。”庄贵阳说。

“生态补偿制度本质上是一个长效机制，与其他有期限的项目不同，它能相对长期、稳定地运转维持下去。”中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学人文与发展学院教授靳乐山对《中国经济周刊》记者表示，生态补偿制度主张“谁污染谁治理、谁受益谁补偿”，“对于补偿方和受偿方而言，这是一个互利共赢的局面”。

靳乐山特别强调了《条例》中提到的“激励性制度安排”。他表示，保护环境是每个人应尽的义务，生态补偿制度在这一义务的基础上加以激励，目的是激发涉及的单位和个人更有动力去实践生态保护。

据靳乐山介绍，我国对生态保护补偿制度的探索，最早始于1999年推行的退耕还林工程，并对应实践形成森林生态保护补偿。随后，生态保护补偿的类型及对象逐步扩展到草原生态保护补偿、水流生态保护补偿、区域综合补偿（重点生态功能区转移支付等）、海洋生态保护补偿、荒漠生态保护补偿、湿地生态保护补偿、耕地生态保护补偿、水生生物资源养护补偿，到目前，我国生态保护补偿已经覆盖绝大多数重要生态环境要素。

“与其他国家相比，我认为我国的生态保护补偿有‘四最’：生态保护补偿力度最大、领域最全、法治化进程最快、政府投入最多。”靳乐山对《中国经济周刊》记者说。

“2022年，中央财政生态保护补偿资金投入达2200亿元；2023年，仅在重点生态功能区转移支付方面，中央财政就下达资金1061亿元。地方层面的补偿资金已达到年均近千亿元的水平。如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上绝无仅有。”靳乐山表示，20多年来我国在生态保护补偿方面的投入，不仅提高了全民生态环境保护的意识，同时也推动了生态环境的改善。

庄贵阳指出，作为生态文明制度以及体制机制改革的重要组成部分，生态保护补偿具有合理平衡生态保护者与受益者间利益关系的作用，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的抓手。

怎么补与如何偿

根据《条例》，我国生态保护补偿分为财政纵向补偿、地区间横向补偿及市场机制补偿三大主要机制。

“《条例》规定了不同生态保护补偿机制的具体内容，统一并细化了具体规定和要求。自此，各级政府财政纵向补偿获得法律依据和责任，地区政府横向补偿得到法律框架和规范，市场机制补偿明确了发展方向和空间。”庄贵阳说。

中央财政实施分类补偿，是现阶段生态保护补偿最主要的资金来源。近年来，我国政府通过多种方式，加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模逐年增长。

财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉在政策吹风会上提供了这样一组数据：2013年到2023年，重点生态功能区转移支付资金从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元。水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。此外，中央财政还积极支持森林生态效益补偿和天然林资源管护，将国有国家级公益林补偿标准逐步提高到目前的每年每亩10元，将集体和个人的国家级公益林补偿标准逐步提高到目前每年每亩16元。

国家发展改革委地区振兴司负责人王心同表示，为了巩固和拓展已有成果，《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度，逐步扩大补偿实施范围，合理提高补偿标准，这将有利保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘。这一基本盘就是让生态保护主体吃下“定心丸”。

地区间横向生态补偿是指由生态环境的保护地区和受益地区之间通过协商建立起成本共担、效益共享、互相监督的制度。近年来，中央财政不断强化政策和资金引导，以流域上下游横向生态保护补偿为重点，对横向生态保护补偿机制给予大力支持。截至目前，中央财政对横向生态保护补偿机制引导资金累计投入已超过200亿元。

从立法层面进一步明确中央和地方政府投入责任的同时，《条例》还特别提出了引导社会主体参与的方式。其中既包括建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。

靳乐山表示，一直以来，生态保护补偿工作都坚持着“政府主导、社会参与、市场调节”的生态补偿原则。此次《条例》的一大亮点，就是提出了多种引导社会主体参与的方式，包括此前备受关注的生态保护补偿基金的建立，未来有望激励社会各方面的力量参与到生态保护中来。

据悉，目前全国已有28个省(自治区、直辖市)开展排污权有偿使用和交易试点，截至2023年底，累计成交额约320亿元。

补偿模式方面，《条例》在资金补偿单一模式外，还提到了对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种补偿方式。

“资金补偿是最直接的补偿方式，但并不是所有的收益和贡献都可以用钱来衡量，也不能简单地通过给钱给物方式来实现。以流域补偿为例，上游在治理环境的同时，也会相应丧失一些发展机会。如果下游能与上游开展全方位合作，这本质上也是一种补偿。在更好地解决上游发展诉求的同时，利用生态补偿机制，使区域之间的发展更加协调。”靳乐山说。

挑战与机遇并存

“我国生态保护补偿工作在取得显著成效的同时，也存在一些亟待解决的突出问题，比如补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度偏弱，相关主体协调难度大等。”在国务院政策吹风会上，司法部立法二局负责人胡庆美说。

在庄贵阳看来，生态保护补偿工作目前存在三大难点。首先是确权，确定生态保护补偿的主体，谁来补偿谁。对于不同的资源门类来说，公共产品易明确归属主体，而一些经营性产品不易确定主体。其次难在确定补偿范围。以林地为例，树木不仅有生态价值，本身还有一定的经济价值，有景观效应的森林公园可能获得一定的收益，涉及的补偿范围更为复杂。最后是核算生态价值与经济价值，尤其是直接涉及补偿标准，地区之间、部门之间的核算，因为差异较大，往往难以达成一致。

靳乐山认为，在协商具体补偿事宜时，应该将开展生态保护的单位和个人在过程中放弃的机会成本设为补偿标准的下限，将实际产生的生态价值设为补偿标准的上限。

“以公益林生态保护补偿为例。无论林地位置在哪里，原本种植了什么作物，目前的补偿标准都是每亩补偿16元，这样一来就会出现某些地区补偿偏低的情况。如果能将林农丧失的机会成本核算进去，这将有助于进一步激励个人参与到生态保护工作中来。”靳乐山说。

对此，靳乐山建议，各地在制定生态保护补偿相关制度的同时，要充分考虑生态保护补偿的综合化和差异化，多元化丰富生态补偿的方式。

如今，在探索生态保护补偿的道路上，许多地区正在积极探索。

新安江流域跨省生态补偿走过12年“目前，安徽、浙江、江苏等21个省份建立了20个跨省流域补偿机制，浙江、四川、山东等20个省份实现了辖区内全流域生态保护补偿，陕西、湖南、贵州、内蒙古、黑龙江5个省份针对辖区内重点河流开展了流域生态补偿。”不久前举行的生态环境部例行新闻发布会上，生态环境部新闻发言人、宣传教育司司长裴晓菲向媒体透露。

“源头活水出新安，百转千回入钱塘”，新安江发源于黄山市休宁县六股尖，干流总长359公里，近2/3在安徽境内，经黄山市歙县街口镇进入浙江境内，流入下游千岛湖、富春江，最终汇入钱塘江。自2012年起，安徽、浙江两省通过资金补偿、对口协作等方式建立多元化补偿关系，推动新安江生态治理，开启了我国首个跨省（皖浙）生态保护补偿机制试点。

新安江上游流域水质逐年变好，宽阔的江面成为白鹭栖息的天堂。

“作为华东地区重要生态屏障和长三角地区重要战略水源地，新安江水质的优劣很大程度上决定了千岛湖水质的好坏，关乎长三角生态安全。”安徽省生态环境厅相关负责人对《中国经济周刊》记者介绍称，千岛湖70%的入库水量来自新安江。2010年，受新安江上游沿岸工业化发展影响，污水和垃圾顺流入湖，千岛湖水域水质恶化、蓝藻泛滥，威胁鱼类生存。在国家相关部委和浙皖两省共同发力下，2012—2014年、2015—2017年、2018—2020年三轮试点接续开展，形成了全流域生态环境共同保护的“新安江模式”。

三轮试点中，皖浙两省建立了以P值（由高锰酸盐指数、氨氮、总磷、总氮4项污染物指标，以及水质稳定系数、指标权重系数组成）为主要内容的补偿考核体系。第一轮试点中，专项资金由中央财政和皖浙两省每年共同出资5亿元（中央财政出资3亿元、皖浙两省各出资1 亿元），年度水质达到考核标准（P≤1），浙江拨付给安徽1亿元，反之则安徽拨付给浙江1亿元。后续两轮试点中，中央财政转移支付逐步退坡（第二轮试点中，中央财政三年按4亿、3亿、2亿元方式退坡补助，第三轮试点中继续予以支持），皖浙两省出资额度提高至各2亿元，根据P值实行分档补偿，水质考核标准进一步提高。截至目前，黄山市累计获得生态保护补偿资金和合作发展专项资金 61.5 亿元。

经过三轮试点，新安江流域总体水质为优并稳定向好，跨省界断面水质连续12年优于补偿考核标准，保持地表水Ⅱ类标准以上。据生态环境部环境规划院评估，新安江生态系统服务价值总计246.5亿元，水生态服务价值总量64.5亿元。真正实现了青山有“价”，绿水含“金”。

水质稳定向好的背后，治理污染是重中之重。为防控污染源头，黄山市拆除沿江养鱼网箱5993只，涉及3000多户渔民、退养产值近4000万元；关停淘汰污染企业220多家，整体搬迁工业企业110多家，优化升级项目510多个，拒绝污染项目190多个；关闭搬迁124家禁养区规模畜禽养殖场、292家规模养殖场全部配套粪污处理设施。在全省首创统一采购、统一管理、统一回收等“七统一”农药集中配送模式。

上下游流域治理中，如何协调不同地区的利益关系是地区间横向生态补偿的挑战之一。黄山市人民政府办公室副主任江国斌在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，在补偿谈判阶段，上下游就曾在保护与发展的问题上“各执己见”。

如今，随着新安江流域生态治理的不断推进，黄山市沿岸老百姓也收获了实实在在的“绿色红利”。

在新安江源头休宁县，生态种植的有机茶叶已成为当地响当当的“名片”之一。全县共有茶园面积18万亩，茶叶综合产值41亿元。其中有机茶面积1.4万亩，年产量1100吨，产值1.5亿元，生产的有机茶远销全球近70个国家和地区，成为我国有机绿茶在欧盟茶叶市场上最大的供货商之一。

新安江歙县段干流长度76.75公里，约占黄山市段的31.7%，承担皖浙跨境水质考核的监测断面就位于歙县街口镇。当地森林覆盖率达到97%，仅竹林面积就达到1.5万亩。2023年，竹岭村探索发展CCER（中国核证自愿减排量） 林业碳汇项目试点开发。经核证后的碳汇量（核证碳减排量）通过安徽省生态产品交易所进行挂牌交易，如今已为村集体带来了16600元的收益。

2023年印发的《新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案（2023—2027年）》，标志着新安江生态保护补偿拓展升级为共同保护合作。与前三轮试点相比，新的合作方案实现了在补偿理念、补偿范围、补偿标准、补偿方式等方面的提档升级。

新方案中，新安江—千岛湖生态环境共同保护合作发展专项资金将按照“基数+增长”的模式，自2023年起，皖浙双方每年共同筹措专项资金10亿元，并从2024年开始，在10亿元的基础上，每年资金总额根据皖浙两省年度GDP增速加权平均值同比递增。资金分配转为共同出资、按比例分配。

除了资金补偿外，皖浙两省还将在绿色金融、新兴产业、传统农业、文旅产业、人才交流等方面加强合作。合作区范围也扩大至安徽省黄山市、宣城市全域，浙江省杭州市。

从“水质对比”到“双向奔赴”，从“一水共护”到“一域共富”。目前，新安江跨省流域共治模式已推广到20个流域（河段、）21个省份。

“鲁豫有约”，为黄河流域治理开启新篇章如果说新安江模式开创了跨省流域补偿机制的先河，那么豫鲁黄河流域治理则为全流域横向生态补偿机制打造了样板。

治理黄河，离不开沿河各省份的共同参与和协同治理。2021年4月，在财政部、生态环境部的积极推动下，豫鲁两省签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》 （以下简称《协议》），搭建起黄河流域省际政府间首个协作保护机制，迈出了黄河流域省际横向生态保护补偿第一步。

协议签署两年以来，黄河干流入鲁水质持续保持在Ⅱ类标准以上，主要污染物指标稳中向好，按照协议约定，山东省作为受益方，累计兑现河南省生态补偿资金1.26亿元。

2020年以来，黄河流域（河南段）水环境质量整体改善。 受访者|供图

2024年1月，山东、河南两省签订了第二轮《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议（2023—2025年）》。与第一轮相比，续签协议在指标设置上实现陆海统筹，补偿因子在原来地表水指标基础上增加了总氮指标。水质类别补偿也由原来的年度达标调整为月度达标。

河南省生态环境厅有关负责人回复《中国经济周刊》记者采访时表示，第一轮协议中1亿元的协议总额，是在多次征询财政部意见、结合两省财力状况的基础上确立的，并根据协议的具体条款，细化为水质基本补偿6000万元、水质变化补偿最高限额4000万元。第二轮协议中，原则上保持了协议总额基本不变，将水质基本补偿的每年6000万元调整为每月500万元，将水质指数变化补偿的每年限额4000万元调整为每月限额200万元，增加总氮指标，年度限额确定为1000万元。

为保证黄河干流水质的稳定改善，河南不断探索省内横向生态保护补偿机制。据河南省生态环境厅介绍，2021年起，河南省设立并每年安排黄河流域横向生态补偿省级引导资金1亿元，对沿黄九市一区给予资金激励，支持引导沿黄市县有序建立横向生态补偿机制。

截至2023年年底，金堤河沿线的长垣市、滑县、濮阳县，伊洛河沿线的三门峡、洛阳、郑州，蟒沁河沿线的济源、焦作，均已签订协议，建立横向生态补偿协议。

无独有偶，为促进省内流域环境的联动保护和协同治理，调动流域上下游协同治污的积极性，山东省同样在省内县际建立了全流域横向生态补偿机制。全省301个跨县界断面全部签订横向补偿协议，实现县际流域横向补偿全覆盖。

建立市场补偿长效机制，让小村子吃饱“生态饭”

在中央和地方财政对生态保护补偿机制给予大力支持的同时，各地在积极探索多元化补偿机制，从政策、人才、技术和产业扶植等层面出发，提高生态保护区的自我造血功能。

黄湖镇青山村靠近浙江省北部山区，过去当地村民的收入主要依靠依山傍水的大片毛竹林。为提高竹笋和竹材的产量，在种植过程中使用了大量化肥和除草剂，造成附近龙坞水库的氮磷超标和面源污染，为青山村及周边村庄的饮用水安全带来威胁。

青山村党委书记、村委会主任林红告诉《中国经济周刊》记者，水源地周边山林属于村民承包或自留山，仅仅依靠宣传教育对村民使用化肥农药进行管控收效甚微。为了改善水库水质，当地政府进一步引进社会力量进村治水。

青山村以自然理念引导村民生产生活方式转变，步入全新发展阶段。受访者|供图

2014年，生态保护公益组织大自然保护协会联合几家企业与青山村合作，通过政府主导、社会参与的形式，组建了“善水基金”信托，通过林权流转，与43户农户签订协议，集中管理化肥、农药施用最为集中且对水质影响最大的毛竹林地。

据林红介绍，村民作为投资人并与“善水基金”签署信托合同，将林地承包经营权以财产权信托的方式，委托给“善水基金”集中管理，评估后确定其份额。村民的身份不再是单纯的生产者，而是生态保护者和信托的投资者。“善水基金”信托每年平均支付给村民的补偿金约为172元/亩，相比村民自营时提高了20%。

伴随着农药、化肥的减少，水库周边的林下植被被修复，龙坞水库的水质大幅提升，从2014年的III类、IV类提升并稳定在I类水质标准。水质改善后，青山村周边山林里记录到了包括白鹇、猪獾、小麂在内的9种哺乳动物和13种鸟类。

三年扶持合作结束后，青山村和“善水基金”运营方便开始不断拓展项目外延，因地制宜发展绿色产业，构建水源地保护与乡村绿色发展的长效机制。

在青山村，村民通过销售生态农产品、介绍民宿客源等方式，收入有了显著增加。村民还将每年收益的5%～10%回馈给“善水基金”，持续投入龙坞水库小水源地保护项目。此外，青山村将废弃20多年的小学改建成“青山自然学校”，与100家企业、学校合作，开发15种特色志愿者服务和自然体验产品，带动年均访客增加4万人以上，向“善水基金”输送自然保护资金超30万元。值得一提的是，青山村还发起首个小流域者“受益者付费”模式，按照“谁受益、谁付费”原则，将生态产业发展带来的收益，通过捐赠方式反哺至“善水基金”，扩大基金资金来源渠道，累计募集反哺基金超100万元。

林红告诉记者，随着水质的改善和收入的提高，村民原有的生产生活方式逐渐改变，成为生态环境改善的坚定支持者。如今，青山村经营性收入从2019年的60万元跃升至2023年的300余万元，村集体收入年均增长了47.8%。

探索生态综合补偿，打造发展“绿色纽带”

作为浙江省唯一的省级生态综合补偿试点县，安吉正在探索健全多元化生态保护补偿制度体系，并已迈出了第一步。

2022年，安吉县出台《安吉县生态保护补偿机制改革实施方案》，成立黄浦江源生态保护基金，对产业发展帮扶、流域生态保护、耕地生态保护、绿色低碳生活方式等12个方面进行补偿。

安吉县委改革办 （县委生态文明办）副主任叶志强在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，安吉的生态补偿已从过去较为单一的河流、公益林、耕地等自然资源保护补偿向地区均衡发展综合补偿、生态资源保护分类补偿、生态环境治理激励补偿等领域全面拓展，方式更加综合化。

“七山一水二分田”的安吉，森林覆盖率超过70%。2023年，安吉着眼于这一生态优势，启动林地空间综合治理项目，在杭垓镇、孝丰镇、章村镇、报福镇4个试点乡镇实施造林项目，累计完成新增造林2万亩。同时，建立了县内林地指标交易机制并推进林地占补平衡指标跨县市调剂交易，实现生态治理与保护可持续发展。

此外，安吉在土地出让领域引入项目级GEP（生态系统生产总值）核算与应用，通过土地出让同步征收生态环境增值金专项用于生态保护补偿。对“高能耗”“高排放”的工业项目，实行差异化地价管理，实现土地使用权人对生态环境附加值付费买单的目标。

截至今年5月，安吉已出让附带生态增值补偿金的土地106宗，筹集生态增值补偿金8.86亿元。

坐落在安吉县西北的夏阳村，因风景秀丽，有着“小瑞士”之称。该村与安徽省广德市卢村乡接壤，可谓“一步踏两省，鸡鸣闻两镇”。除了地理上的毗邻外，它们之间还有一条连接纽带——夏阳溪，自上游的广德市卢村乡石峻村、石狮村、高庙村，汇入夏阳村的赋石水库，维系着浙皖4个村庄老百姓的生活饮用水。

跨省域的水域保护合作，让夏阳溪成为上下游共同发展的绿色纽带。 受访者|供图

为了解决上游村庄排放的工业废水和生活垃圾给夏阳村的溪水带来的污染问题，安吉建立了村级跨省流域生态保护补偿机制。夏阳村和上游的3个村分别签订了上下游横向生态保护补偿协议，承诺只要上游村庄和夏阳村水域交汇断面水质达标，并且通过跨省断面水管理考核，夏阳村就向上游村庄支付生态补偿金。如今，上游的3个村庄不仅如约获得了生态补偿，还学习了夏阳村的乡村旅游模式，村民收入得到了大幅增加。

“由于沟通不畅、保护标准不一，投入不平衡、不充分等问题，跨省治水工作很难开展，且周期很长。我们鼓励村与村之间进行协商，以最少的成本解决最大的问题。”叶志强表示，生态保护补偿的关键，就是要突破原有的桎梏，找出一个可行的发展清单来实现当地的生态保护发展。