2024年11期——国企深化改革背景下股权处置与退出的模式及策略

国企深化改革背景下股权处置与退出的模式及策略

◎杨威

一、问题的提出

近年来，国务院国资委持续指导推动国有企业加快清理退出“两非”（非主业、非优势）、“两资”（低效资产、无效资产），以促进国有企业“瘦身健体”“减亏止血”，进而聚焦主责主业，夯实国有企业高质量发展基础。截至2022年3月，中央企业和地方国有企业“两非”“两资”剥离清退完成率超过85%，全国纳入名单的“僵尸企业”处置率超过95%，重点亏损子企业三年减亏83.8%，但进一步推进剥离和清理“两资”“两非”直至清零，仍是国有企业深化改革所需面临的重要任务。

在此背景下，2023年6月，国务院国资委出台《国有企业参股管理暂行办法》对参股股权退出管理提出要求，明确规定， 除战略性持有或培育期的参股股权外，要求国有企业：（1）应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权；（2）应当退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资。

2024年3月，国务院国资委全面深化改革领导小组召开2024年第一次全体会议时指出，积极开展“两非”“两资”相关处置出清工作，强化跟踪监测和考核约束。2024年6月，国务院国资委党委召开扩大会议，要求各中央企业原则上不得新设、收购、新参股各类金融机构，对服务主业实业效果较小、风险外溢性较大的金融机构原则上不予参股和增持。在此之后，多家央企通过产权交易所逐步剥离旗下的金融资产，以清理退出其参股金融企业。

综上，国有企业开展相关股权处置与退出是其必须面临的任务。实践中，国有企业如何既顺利妥善完成股权处置与退出工作，又确保工作合法合规且重大风险可控，是国有企业普遍关心的核心问题。

二、股权处置与退出的主要方式

（一）主要方式简介

结合国务院国资委的相关监管精神和《国有企业参股管理暂行办法》的相关规定，参考实务中的经验性做法，国有企业开展股权处置与退出工作的主要方式如下：

1.公开挂牌转让

按照《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定，除符合非公开协议转让条件并取得批准，国有企业拟通过对外转让股权实现退出原则上应在产权交易所公开挂牌进行。从实践看，“两非”资产不一定是低效资产、无效资产，甚至可能是高效、优质资产，如参股金融机构的股权，故存在出现有意愿受让主体的可能，但对于低效、无效资产，则该方式将面临无人报名的问题。

2.内部重组

“橘生于淮南则为橘，生于淮北则为枳”，由于国有企业之间主责主业与优势领域不同，通过科学合理的内部重组、专业化整合，既可让作为退出方的国有企业完成股权处置，又能让作为受让方的国有企业实现资源整合进而做优做强，最终达到双赢的结果。内部重组从方式上主要包括：（1）非公开协议转让；（2）合并、分立；（3）无偿划转；（4）股权置换。但是，实践中要找到可以业务匹配并愿意接收的国有企业也并非易事，尤其是在标的公司本身发展不如预期且存在较大风险的情况下。

3.定向减资

2024年7月1日正式施行的《公司法》第二百二十四条第三款为非同比例减资提供了明确法律依据，故国有企业作为股东可通过单独减资的方式从标的公司实现退出，并收到标的公司支付的对价进而回收（部分）投资款。但是，定向减资需要综合考虑能否协调其他股东一致同意、标的公司是否具备支付对价的能力以及标的公司债权人是否会“扎堆”要求清偿或提供担保等问题。

4.请求标的公司回购股权

一方面，如投资协议约定了标的公司回购股权，国有企业可按约定请求标的公司回购股权，但如未事前约定或未出现触发股权回购的条件，或即使触发回购的条件而股权回购义务人缺乏回购的支付能力，该方式的推进也将面临障碍。另一方面，如符合《公司法》第八十条、第一百六十一条规定的情形，国有企业作为股东有权请求公司按照合理的价格收购其股权。但是，该方式也可能面临股东回购支付能力不足的问题。

5.解散清算

按照《公司法》第二百二十九条规定，国有企业作为股东可推动标的公司股东会做出解散的决议，进而开展解散清算，除国有企业持股比例按公司章程规定可单方决定，该方式一般有赖于其他股东的配合。另一方面，按照《公司法》第二百三十一条规定，如标的公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有标的公司百分之十以上表决权的国有股东，可以请求人民法院解散标的公司，该方式属于强制清算，无须其他股东同意，但举证难度较大。

（二）选用股权处置与退出方式的可行性论证

结合实践看，受投前退出安排的完备、标的公司其他股东的意愿、意向受让方的寻找、标的公司实际情况、外部债权人意见等多重情况制约，具体选用处置与退出方式之前应进行充分的可行性论证，方可正式启动法定程序，否则，将极大地浪费人力物力财力，也难以实现股权处置与退出的目的。

事实上，虽然前文列举了国有企业开展股权处置与退出的主要方式，但在实务中，究竟选用哪一种方式或者组合使用多种方式，不仅需要考虑可行性，还需要综合考量合规性、风险可控性等因素确定。因此，《国有企业参股管理暂行办法》提出，国有企业要加强研究论证，创新方式方法，合理选择方式清理退出低效无效参股股权，并鼓励积极探索集中打包、重组整合等措施集中处置低效无效参股股权。可见，对于较为复杂的、多个待处置股权项目，还不能拘泥于单个处置与退出方式，而应打开思路，考虑采用多重方式、项目打包的方式集中处置。

实务中，除拟处置股权对应的标的公司未开展经营或业务较少，进而债权债务相对简单的情况外，国有企业有必要聘请法律、审计等第三方专业机构先行对标的公司进行摸底尽职调查，并在尽职调查的基础上，综合考虑前述多项因素确定可供备选的处置与退出方式，然后按照该等思路与处置相关方进行前期沟通与谈判，最终在合规、可行的前提下，制订最终的股权处置与退出方案，并对相关问题或风险采取妥善的解决或防范措施。

三、股权处置与退出的主要注意事项

股权处置与退出方式选择具有多样性，各自具有不同的程序要求以及优势与局限，但从实务经验看，其实也有许多共性事项可供挖掘，在对股东处置与退出方式进行可行性论证时，应进行通盘考量，并提出切实可行的应对措施。下面，笔者就国有企业开展股权处置与退出方式共性的注意事项进行分析。

（一）股权处置与退出可能涉及的外部程序的问题

首先，在股权转让、定向减资、合并分立、解散清算等方式中，《公司法》均规定了相应的通知或公告等操作程序需严格遵守。其中，定向减资、合并还涉及标的公司债权人有权要求标的公司清偿债务或者提供相应的担保，对定向减资、合并的顺利推进是一个较大的变数，需事前进行协调与评估。

其次，实践中，投资合同、金融贷款合同或其他重大合同，可能会约定标的公司拟发生股权结构变动、解散、合并分立等重大事项，需经过合同相对方同意或需事先告知，或者标的公司减资将触发合同相对方行使单方解除权等情形。如标的公司发行的债券在存续期间，还可能涉及需债权人会议同意以及信息披露等事项。因此，标的公司应事前全面梳理前述未了结的重大合同和存量债券发行情况，并评估相关风险、制订风险应对措施。

最后，国有企业开展股权处置与退出，除需按国资监管规定履行外部审批程序外，如标的公司属于特殊行业如金融机构，或者属于特殊主体如上市公司、新三板公司，就需要考量是否需要履行行业监管以及证券监管规定的外部程序。

（二）待处置股权对应标的公司未实缴或部分未实缴出资的风险防控问题

首先，《公司法》第八十八条第一款规定：“股东转让已认缴出资但未届出资期限的股权的，由受让人承担缴纳该出资的义务；受让人未按期足额缴纳出资的，转让人对受让人未按期缴纳的出资承担补充责任。”因此，在出资期限必须按《国务院关于实施〈中华人民共和国公司法〉注册资本登记管理制度的规定》第二条第一款规定调整至2032年之前的背景下，即使国有企业所持待处置股权出资未实缴或部分未实缴，则即使将待处置股权顺利转让，仍会面临承担补充责任的风险。

其次，《公司法》第五十条规定：“有限责任公司设立时，股东未按照公司章程规定实际缴纳出资，或者实际出资的非货币财产的实际价额显著低于所认缴的出资额的，设立时的其他股东与该股东在出资不足的范围内承担连带责任。”据此，标的公司其他股东未按时足额实缴出资，即使国有企业已通过股权转让退出，国有企业作为标的公司设立时的股东仍将面临承担连带责任的风险。

综上，国有企业在股权退出前应对该等风险采取防控措施，包括要求股权受让方同步实缴出资到位或事先由标的公司将未实缴部分进行减资。但是，如采取合并、分立方式的，则还可在合并、分立协议约定按实收资本确定合并、分立后公司的注册资本。

（三）与标的公司的存量关联交易处置问题

实践中，国有企业对所持股的子企业，往往还涉及国有股东对子企业提供业务支持和其他赋能的情形，进而产生一系列的关联交易，既可能包括业务上的采购、供应，也可能包括借款、担保等支持。但是，股权处置与退出后，国有企业与标的公司不再具有股权关系，国有企业与标的公司的存量关联交易如何处理，需事前统筹考虑。

第一，全面梳理关联交易，对不规范的尤其是未签署合同的关联交易，应及时办理结算并签订结算协议。第二，对未了结的关联交易，是继续履行还是提前终止应做出安排，其中如继续履行的，应考虑相关（优惠）条件是否需变更。第三，如有可能，可考虑将存量关联交易与股权退出安排联动处理。

（四）标的公司使用国有无形资产的处置问题

实践中，国有企业持股的子公司名称很多会冠以国有企业或其所属国有集团字号或简称，也可能会为支持其发展提供商标、经营资质和特许经营权使用，但国有企业一旦实现股权处置与退出，这种使用将不再具备合理性基础，故需考虑如何处理。

对此，《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》第九条规定：“产权转让、企业增资导致国家出资企业及其子企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用国家出资企业及其子企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以国家出资企业子企业名义开展经营活动。上述要求应当在信息披露中作为交易条件予以明确，并在交易合同中对工商变更、字号变更等安排作出相应约定。”但是，如前述无形资产的使用已有合同依据且未到期终止，如不具有单方解除的条件，则需要与标的公司、标的公司其他股东协商解决，否则，擅自单方解除合同，将面临承担违约责任的风险。

（五）股权处置与退出的职工安置问题

国有企业开展股权处置与退出，是否必须进行职工安置，应按照具体采用的处置与退出方式所涉国资监管规定执行，但一些国资监管规定却并未对是否必须进行职工安置做出明确规定，造成实践中的较多困惑。按照《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第七条、第十条、第十六条规定，被划转企业职代会通过的职工分流安置方案是无偿划转报批和无偿划转协议的必备要素。但是，《企业国有资产法》第四十一条规定，企业改制涉及重新安置企业职工的，还应当制订职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过。《企业国有资产交易监督管理办法》第十条规定，产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。据此，国有企业改制、产权转让时职工安置并非必需，但何种情形应进行职工安置，未予明确。

从实践看，从防范社会稳定风险与维护职工合法权益角度，股权处置与退出需提前考量标的公司职工的妥善安置问题，如拟发生改变国有企业组织形式、国有企业性质发生变更、国有企业主体将注销（如解散清算与破产清算）等重大行为的，应进行职工安置。反之，在同一国有企业集团内部重组、股权转让后未改变国有控股地位的，则不必须进行职工安置。在职工民主程序上，按《企业民主管理规定》第十四条规定，企业合并、分立、改制、解散、破产实施方案中职工的裁减、分流和安置方案应经国有企业和国有控股企业职工代表大会审议通过。

（六）股权处置与退出后的投资责任认定与追究问题

《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》规定，投资并购中，国有企业经营管理有关人员违反规定，未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的，应追究责任。其中，投资参股后未行使股东权利，发生重大变化未及时采取止损措施是追责的违规行为之一。这意味着，即使不是该项投资方案的决策人员，而是后到任的人员，如未及时采取退出等合理措施止损，也将面临责任风险。股权处置与退出完成后，该项投资的结果已成定局，故涉及投资评价，如未能完全回收投资款进而涉及投资损失，应开展投资责任的认定与追究的工作。

四、结语

综上分析，国有企业开展股权处置与退出的路径具有多样选择，但实操中需进行事前可行性论证，结合实际情况，综合可行性、合规性、风险可控性等因素确定一种或多种方式，在全面考量股权处置与退出相关事项法律风险的基础上，制订科学合理的股权处置与退出方案，进而推动实现清理“两非”“两资”，聚焦主责主业，实现高质量发展。

［杨威，青海致琨（成都）律师事务所合伙人］

（本文首发于《产权导刊》2024年第11期，转载请注明出处。）