城市与减灾 |第一次全国自然灾害综合风险普查总体技术体系解读

本文节选改编自《城市与减灾》2021年第2期，原文题目：第一次全国自然灾害综合风险普查总体技术体系解读，作者：汪明。

作者简介

汪明，博士，国务院第一次全国自然灾害综合风险普查领导小组办公室技术组常务副组长、评估组组长，应急管理部教育部减灾与应急管理研究院教授，北京师范大学副教务长，国家减灾委员会专家委专家等。2000年获清华大学土木工程学士学位，2006年获美国马里兰大学结构工程博士学位。长期致力于灾害风险模型、安全科学与应急管理理论与方法、防灾减灾工程等的教学与研究；担任“十三五”国家重点研发计划项目负责人，主持自然科学基金项目、国际科技合作项目、“973”课题等各类科研项目课题20余项；发表学术论文120余篇。

国务院第一次全国自然灾害综合风险普查是一项重大的国情国力调查，是党中央国务院从人民美好生活的需要、社会经济可持续发展需求、我国国情实际出发，为国家的长治久安做出的关于提高自然灾害防治能力的决策部署，是提升自然灾害防治能力的基础性工作。

第一次全国灾害风险普查围绕三个基本目标开展，即摸清全国自然灾害风险隐患底数，查明重点区域抗灾减灾能力，客观认识全国和各地区自然灾害综合风险水平。摸清灾害风险隐患底数，正是针对从注重灾后救助向注重灾前预防转变，充分体现了预防为主的源头治理思想，把防范化解重大灾害风险的工作做到灾前，有效减轻可能的灾害影响。

普查强调综合减灾能力评估和综合灾害风险评估区划，充分体现从应对单一灾种向综合减灾转变的思路。普查的重要工作之一是对全国、省、市、县进行不同尺度的风险评估，同时基于风险评估结果开展风险区划和防治区划的制定，这将为从减少灾害损失向减轻灾害风险的转变奠定科学基础。

普查的总体技术框架

本次普查工作遵循“调查-评估-区划”的基本技术框架开展（如下图）。

调查指的是对自然灾害综合风险各要素的调查，包括各灾种致灾因子调查、承灾体调查、历史灾害调查、减灾资源（能力）调查和隐患调查五个方面，其成果构成了普查的数据基础。

评估是在调查数据的基础上开展的，包括单灾种与单要素的评估、多灾种综合评估两部分。单灾种与单要素的评估主要包括单灾种致灾危险性评估、单灾种风险评估、不同灾害的年度灾情评估、各承灾体对象的脆弱性和暴露度评估。

多灾种综合评估是在调查数据和单灾种与单要素评估的基础上开展，包括重点隐患评估、综合减灾能力评估和多灾种综合风险评估。评估是普查工作由摸清灾害风险底数向查明抗灾减灾能力、客观认识隐患风险转化的关键。

区划是在调查和评估的基础上，从自然灾害防治的角度进行区域划分，包括单灾种的防治区划、多灾种的综合风险区划和综合防治区划三部分。区划成果是普查各类调查数据和评估成果综合使用、转化和凝练的重要体现。

普查的调查、评估和区划是一个有机整体。调查数据的缺失或质量不高直接影响评估工作的开展，甚至产生误导的评估结果；评估成果的不完整或质量不高直接影响区划工作的开展，导致区划的科学性、指导性、适用性下降。普查的技术体系围绕“调查-评估-区划”统一设计，保证了指标体系、评估方法体系、区划技术体系的系统性衔接。

普查的特点与亮点

01普查覆盖主要自然灾害风险基本要素的底数调查

本次普查涵盖主要的自然灾害类型，包括地震灾害、地质灾害、气象灾害、水旱灾害、海洋灾害、森林和草原火灾六大类。

底数的调查针对自然灾害综合风险要素开展，一是各种自然灾害致灾因子的底数，包括灾害强度、范围、频率等；二是主要承灾体的底数，包括房屋建筑、公路、公共服务设施等的空间位置和属性；三是减灾资源（能力）的底数，包括用于防灾减灾的人财物情况、社会组织与志愿者机构、企业资源、乡镇和社区资源等；四是历史灾害底数，包括各行政单元不同灾害的灾情、重大自然灾害事件等；五是重点隐患、重点承灾体隐患以及自然灾害可能引发的煤矿、非煤矿山生产事故隐患等。

通过本次普查，调查清楚自然灾害风险这五个方面的底数，获得自然灾害风险隐患基本组成各部分的详细信息和数据，为开展主要自然灾害风险评估与区划奠定基础。

02普查实现对全国城乡居民房屋的全面调查

普查中需要摸清楚底数的重要内容之一是承灾体的底数，即可能遭受自然灾害作用的对象情况，我们常说的房屋建筑、基础设施、人口、经济、农作物等，都是需要调查的承灾体对象。其中，人口、经济、农作物等信息在历次人口普查、经济普查、地理国情普查中有所涉及，而房屋建筑和基础设施还没有进行过全面的调查。

从技术上来说，不仅要掌握房屋建筑和基础设施的数量，更要将它们的地理空间信息进行定点定位，同时，赋予必要的跟灾害风险相关的属性，如建筑物的结构类型、建筑年代、公共设施中的常规人数以及应急处置设施情况等。

这次普查也将首次形成一套具备准确空间信息的完整房屋建筑和基础设施数据库。

03普查实现对全国各地减灾能力的全面调查与评估

综合减灾能力评估包括各级政府、社会和基层三方面的减灾能力。

政府的能力体现在自然灾害管理队伍的状况、应急救援的专业力量、应急物资保障能力、自然灾害监测预警能力、主要自然灾害的防治工程情况等指标上。

社会的能力体现在能够动员的社会组织和社会力量参与到防灾减灾救灾的情况，能够调动的相关企业参与到防灾减灾救灾的情况。

基层的能力体现在乡镇和社区的自然灾害管理队伍、相关物资保障、应急处置能力等方面的情况，还包括居民的自然灾害风险意识和自救互救能力等。

本次普查将首次实现覆盖“全国- 省- 市- 县- 乡镇-社区村- 家户”的全面的减灾能力调查与评估。

04实现在统一技术体系下单灾种和多灾种风险评估与区划

普查构建了相对统一的风险评估与区划技术体系，客观认识全国和各地区自然灾害综合风险水平。评估是在调查数据的基础上开展的，从评估和区划的结果来看，既包括主要自然灾害（如地震、洪水、台风等）单灾种的风险和区划，也包括针对人口、经济、房屋建筑、公路、农作物五类承灾体的多灾种综合风险和区划，这两方面是认识自然灾害综合风险水平的基本依据。

风险评估过程中需要先开展危险性评估、承灾体脆弱性和暴露性评估等，能够反映出构成风险的各要素的基本情况。风险区划是对风险评估结果在认识层面的再次深入，而防治区划是在风险区划的基础上为开展自然灾害防治制定基准和确定布局。

从单灾种风险到多灾种综合风险的完整评估是这次普查的一大特色，有利于我们从不同角度认识全国各地不同尺度下的风险特征和综合防治的需求。

05普查充分利用近二十年科学技术进步的相关成果

第一，这次普查将实现所有调查要素的空间化，包括房屋建筑承灾体在内的所有要素（致灾要素、承灾体要素、历史灾害要素、减灾能力要素等）都将具备空间属性，实现空间的定点定位。

这得益于近些年地理信息系统技术的发展，以及各行各业基于这项技术的信息化和业务化工作开展，使得普查从准备到实施再到成果展示，具备了在同一底图和统一的地理信息平台上实现。

第二，遥感技术的发展，使得普查能够充分运用高分辨率的遥感影像，这对于我们确定建筑物轮廓、核查承灾体对象、识别隐患等都起到积极作用。

第三，地震、地质、水利、海洋、林草、气象等涉灾领域专业勘探、勘察、监测等技术进步也使得相应调查工作效率提升，住建、交通、环境等部门开展的大量调查评估工作积累了丰富的数据和经验。

第四，灾害风险领域的灾害模拟、风险评估等技术近些年有了长足进步，灾害致灾孕灾因素的分析建模更为精准，风险评估的方法更趋于科学严谨，展现形式更丰富多样，也便于管理者和公众的理解。

最后，云计算和互联网技术发展，也使得普查的内业和外业调查趋于同步，效率极大提升，任务分配、数据核查、成果汇交等都能在云端完成，移动端App的使用也将极大提升这次普查的效率和效果。

注：部分推文配图源自网络