关于美方财政部金融犯罪执法网络局的简要介绍

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标题：关于美方财政部金融犯罪执法网络局的简要介绍

摘要：

金融犯罪执法网络局归美国财政部管辖，办公地点位于弗吉尼亚州维也纳地区。该局负责收集和分析金融交易信息、防范国内和国际洗钱、打击恐怖主义融资和其他金融犯罪。

一 、该局任务

金融犯罪执法网络局的主要任务是，保护金融系统不受非法使用，打击洗钱和促进国家安全、确保金融系统安全、参加金融情报艾格蒙特小组活动、收集、分析、共享金融犯罪情报信息。

该局属金融情报部门，该局在其网站称：“犯罪分子的主要动机是经济利益，他们在试图洗白犯罪所得或试图花掉他们的不义之财时，会留下金融痕迹。

二、该局简要情况

该局根据财政部长命令于1990年4月25日建立。1994年5月，其任务范围扩大涵盖监管责任。1994年10月，财务执法办公室并入金融犯罪执法网络局。2002年9月26日，依照《爱国者法》，该局列为财政部正式业务局。

2012年9月，该局将FinCEN Portal和Query System等两个信息系统中11年的数据迁移到FinCEN Query搜索引擎中，形成了一个一站式服务的金融犯罪执法网络调查系统，该系统信息众多，搜索功能强大。该局定期收集、制作、发布《可疑活动报告》、《现金交易报告》、《特殊人员名单》、《金融服务企业注册名单》。

2011年至2017年，该局收到了1200多万份可疑活动报告。2019年，该局收到了超过200万份可疑活动报告。

三、组织机构

该局于2013年11月说，拥有340名工作人员，其中大部分是情报专业人员，专业包括：金融行业管理、非法金融调查、金融情报分析、洗钱及恐怖主义金融活动、信息技术。

该局与大部分工作人员签订了长期工作合同，其中有20多个来自于其他执法机关的长期借调人员。他们在金融业、非法金融、金融情报、反洗钱、反恐融资、融资监管制度、计算机技术、执法方面具有专业知识。

金融犯罪执法网络局与数十个政府机关、情报机构共享信息，其中包括酒烟火器局、缉毒局、联邦调查局、特勤局、国税局、海关总署、邮政检查局。

四、该局两位局长离职后的任职问题

1、詹姆斯·弗雷斯局长

詹姆斯于1970年10月27日出生于马里兰州阿伯丁地区，在新泽西州梅图兴地区长大，母亲是一位护士和社工，父亲于2020年8月逝世。詹姆斯曾经就读于圣约瑟夫高中，以优异成绩于1966年毕业于圣彼得学院，于1969年毕业于维拉诺瓦法学院。法学院毕业后从事律师工作。1970年至1972年，进入陆军前往德国工作。

1992年，以优异成绩在乔治城大学取得政府及国际关系学士学位。1995年，在哈佛大学法学院获得法学博士学位。

1995年至1996年，在德国银行业监管办公室工作。1996年，任纽约联邦储备银行法务部律师，负责金融市场监管、清算系统问题、外国政府账号、外国中央银行账号监管。在伊朗人质危机发生后，负责处理涉及伊朗中央银行的法律纠纷。1999年，任国际清算银行法务部律师，负责中央银行金融服务、涉及特殊条款及豁免的国际法律事务，参与国际金融标准制定者专家委员会的工作。

2005年，詹姆斯任财政部助理法律顾问，负责执法及情报工作，参加恐怖主义及金融情报办公室工作，领导金融犯罪执法网络局，领导调查涉恐怖主义金融活动，领导调查涉伊朗及朝鲜的金融活动。

2007年3月5日，任金融犯罪执法网络局局长。经詹姆斯建议，该局扩大管辖金融诈骗，特别是涉及金融机构的担保诈骗案件。房利美、房地美均遭受该局调查。2011年7月，詹姆斯领导制定了涉及虚拟货币的监管规定。

2013年1月，詹姆斯离职到华盛顿的一家律师事务所任律师，负责银行业及金融、执法及监管业务。2016年，詹姆斯推动政府做出规定，美国国内的所有企业应当向该局报告涉及企业实际所有者、实际受益人、实际控制人的信息。

2020年5月8日，德国支付及金融服务企业Wirecard公司丑闻爆发。

2020年7月1日，詹姆斯任Wirecard公司高级管理人员，负责法务及合规业务。詹姆斯负责救火并试图拯救该企业。

2020年9月，Wirecard公司账户信息造假、审计工作存在重大问题，成为德国历史上最大的金融骗局。因此，德国国会决定调查Wirecard公司。2020年9月11日，詹姆斯辞职离开Wirecard公司。

2、詹妮弗·沙思吉·卡佛里局长

詹妮弗本科毕业于乔治·华盛顿大学艾略特国际事务学院，在亚利桑那大学法学院获得法学学位。詹妮弗的篮球打得非常好。

1997年，詹妮弗进入司法部工作。在此期间，詹妮弗参与了司法部与财政部的联络工作，双方对詹妮弗的评价不错。2010年，詹妮弗任司法部资产没收和洗钱局局长，领导150多名工作人员开展工作，每年罚没款超过15亿美元。担任检察人员，起诉案件主要包括国际有组织犯罪、专业洗钱机构。

2012年至2016年，任该局局长。离任后，到汇丰银行任高级管理职位。这种行为属于监管人员离职后到被监管单位任职，此种现象说明，该局的廉政工作可能存在基础不牢的问题。

3、这两位局长均可能存在领导干部任职回避方面的问题

詹姆斯任职期间，Wirecard公司爆发丑闻。詹妮弗任职期间，汇丰银行发生大量违规事件。该局的领导干部任职回避纪律应当加强。

五、与该局有关的若干执法工作

1、履行《爱国者法》第314条规定的金融执法工作

依照2001年《爱国者法》的规定，该局负责监管27000多家金融机构及其45000个营业网点，可以审查这些金融机构的所有账户及交易情况，如果发现涉及恐怖主义及洗钱的行为，该局可以进行处罚。依照《爱国者法》第314条的规定，受到监管的金融机构应当向该局主动报告交易信息。

金融机构或实体如果被该局列入《可疑活动报告》、《特殊人员名单》，可能会受到如下处罚：

（1）禁止美国金融机构为受处罚人在美国开立或持有代理行账户；

（2）禁止美国金融机构通过外国银行机构的美国代理行账户处理涉及受处罚人的交易；

（3）要求美国金融机构对其外国代理行账户进行特殊、适当的尽职调查，以防止其处理涉及受处罚人的交易。

2、履行《爱国者法》第311条规定的金融执法工作及执法案例

该法第311条规定了“针对涉及洗钱的司法管辖区、金融机构或国际交易的特殊措施”。该条文规定，财政部长有权：一旦发现某一外国法域、外国机构、交易类别或账户类型存在“初步洗钱担忧”时，可以要求本国金融单位和金融机构针对上述存在洗钱问题的实体采取某些“特殊措施”，其中包括：

（1）记录与报告特定金融交易：美国财政部长可要求任何美国金融机构就上述司法管辖区、金融机构或交易类别进行有关交易总额或每笔交易的记录和/或报告。

（2）获取实益所有权信息：美国财政部长可要求任何美国金融机构采取其认为合理可行的措施，以获取与保存有关涉及上述司法管辖区、金融机构或交易类别的外国主体（须遵守股票公开报告的要求、或者在受监管的交易所或交易市场上市交易的外国实体除外）或其代表人在美国开设或维持的账户的实益所有权的信息。

（3）获取清算账户信息：若任何美国金融机构为上述司法管辖区或金融机构开设或运维清算账户或者开设或维持可用于上述交易的清算账户，美国财政部长可要求该美国金融机构识别被允许使用上述清算账户的客户并获取有关该客户及其每一名代表人的信息，信息要求与储蓄机构在通常业务过程中获取的美国客户的信息同等。

（4）获取代理行账户信息：若任何美国金融机构为上述司法管辖区或金融机构开设或持有代理行账户或者开设或持有可用于上述交易的代理行账户，美国财政部长可要求该美国金融机构识别被允许使用上述代理行账户的客户并获取有关该客户及其每一名代表人的信息，信息要求与储蓄机构在通常业务过程中获取的美国客户的信息同等。

（5）禁止/限制开设或维持代理行账户或清算账户：经与国务卿、司法部长与联邦储备系统理事会主席协商，财政部长可禁止或严格限制美国金融机构代表/代理外国银行机构在美国开设或维持涉及上述司法管辖区、金融机构或交易的代理行账户或清算账户。

以上权力为财政部提供了强大而灵活的监管工具，帮助该局保护美国金融体系免受特定威胁及侵害。财政部部长通过金融犯罪执法网络局完成上述执法工作。

上述措施中，第5种措施限制程度最重，被普遍认为相当于金融机构的“死刑”。该措施可以有效切断外国金融机构与美国金融系统的联系，断绝其美元业务。

具体执法案例：2018年2月13日，该局认定拉脱维亚ABLV银行为初步洗钱担忧实体，并对该银行实施第五种特别措施的提议。为避免潜在交易风险，各金融机构迅速停止向拉脱维亚ABLV银行供应美元。2018年2月24日，欧洲中央银行宣布，拉脱维亚ABLV银行因严重挤兑倒闭。

3、处罚忍者加密货币

2013年，该局发布指导意见，要求交易数字资产的人或机构，应当注册为货币服务业务企业，该类业务必须获得监管机构的许可，并建立反洗钱合规计划。

2020年10月22日，该局及检察机关指控，拉里·迪恩·哈蒙涉嫌洗钱，涉案财物为价值超过4亿美元的加密货币，这些加密货币被用于地下市场的非法交易。哈蒙涉嫌经营两种特币业务，分别是2014年至2017年的Helix业务，以及2017年至2020年的忍者币。哈蒙协助用户利用比特币洗钱，涉及350000多个比特币，约合4亿美元。哈蒙收取2.5％的费用，赃款价值近1.06亿美元。

法院审理认为，哈蒙代表客户进行了数百次比特币交易、无证经营转账业务。根据《银行保密法》的规定，哈蒙违反了报告和注册要求。法院判决，哈蒙缴纳罚款6000万美元。

4、可疑活动报告文件泄露事件

国际调查记者同盟于2020年9月20日说，金融犯罪执法局有2121份可疑活动报告文件发生泄露。这些文件记录，1999年至2017年间全球多个金融机构发生20万起可疑金融交易，总涉及金额高达2万亿美元。

170多个国家的金融机构为洗钱及其他诈骗犯罪提供条件。汇丰银行允许欺诈者将数百万美元的赃款转移到世界各地、摩根大通银行帮助黑手党头目塞米翁·莫吉列维奇通过金融系统转移了10多亿美元，莫吉列维奇涉嫌枪支犯罪，贩毒和谋杀罪，是联邦调查局通缉的在逃人员；德意志银行将赃款转移给犯罪者、恐怖分子和毒贩。这些文件还记载，阿尔卡季·罗滕贝格可能利用伦敦巴克莱银行洗钱；阿联酋中央银行存在忽视监管的行为；渣打银行为涉恐账户转移了十多年的现金；3000多家英国公司存在“可疑活动报告”，为全球国家之最。

美国综合新闻网对获取的泄露文件进行了分析，并于2020年9月21日称，摩根大通、汇丰银行、渣打集团、德意志银行和纽约梅隆银行参与洗钱，美国运通、美国银行、巴克莱银行、花旗银行、德国商业银行、丹斯克银行、第一共和银行、法国兴业银行、俄罗斯国有开发银行和富国银行牵涉可疑活动报告。

文件牵涉到的知名人士包括保罗·马纳福特、爱尔兰土耳其裔黄金交易员雷扎·扎拉布、在逃商人刘特佐和塞米昂·莫吉列维奇。全澳大利亚的银行参与洗钱1.74亿美元，其中，1.23亿发生于麦格理银行，4400万发生于澳洲联邦银行。

2020年东京奥运会竞标顾问机构向前奥委会成员拉明·迪亚克行贿37万美元，迪亚克于2020年因受贿案件入狱。汇丰银行曾于2013年10月至2014年3月三次为徐明在该银行开设账户转移资金，徐明于2017年被判刑。

2020年9月21日，受违法违纪丑闻影响，上述银行股价暴跌，其中，汇丰银行出现20年来最大跌幅。

参议员伊丽莎白·华伦和伯尼·桑德斯认为，应当惩处违法的银行。以上泄露文件材料证实，该局的保密工作、执法工作均存在问题。

六、关于该局的几点认识或建议

1、应当认真研究该局的反洗钱规定，避免风险

如果不慎涉及非法资金转移等制裁规避行为，久可能构成初步洗钱担忧，从而受到该局的管辖范围。如果被全面切断与美国金融系统的联系，美元业务较多的单位将遭受大损失。

2、应避免为制裁规避行为提供金融服务

可能涉及的规避行为包括：航运、渔业、农业、采矿、煤炭、建筑、走私、船舶转运、货物互易、利用其他金融机构作为代理人、利用海外劳工和基础设施项目筹资、利用空壳公司或外交掩护开设账户并开展交易、直接销售武器。金融机构必须注意识别制裁规避行为，避免无意中为这些制裁规避交易提供金融服务。

3、加强客户、交易筛查机制

对高风险客户进行尽职调查，尽可能隔绝自身与被制裁实体或高风险实体的金融业务联络与交易往来。对客户交易进行更密切的监控，获取关于交易的信息和文件，识别交易中有关美国的任何联系，包括美国个体、美国技术或货物的参与、包含美元的交易或账户，防止受到美国制裁管辖。

4、建立国际金融犯罪制裁名单监控机制

应当特别关注美国及联合国发布的制裁信息及相关名单。如果发现现有客户是否涉及被制裁实体，应当立即采取相应补救措施，终止向该客户提供金融业务、交易渠道等服务。如果发现新客户申报信息涉及被制裁实体，则应当拒绝为其提供任何金融相关服务。

5、建立内部关联方筛查机制

建议金融机构对现有关联方开展定期审查，对未来关联方实施准入管理，以确保关联方不涉及被制裁实体。

6、学习该局检查手册

2020年4月15日，美国联邦金融机构检查委员会修订了《银行保密法及反洗钱检查手册》。该《手册》包含了反洗钱要求、风险管理目标、行业惯例、检查程序、识别控制洗钱及恐怖融资指引，是该局检查人员的重要指引。

建议认真研究学习该手册，了解自身的洗钱、恐怖融资以及其他金融违法活动的风险情况，以识别、衡量、监控和控制风险。

7、积极配合该局调查

如果该局拟实施制裁，受处罚人应当及时与该局进行沟通联络，向该局提交回复意见，主动表达自身的合规意愿及积极配合调查的态度，应当就该局指出的具体违规行为，有针对性地采取实际补救措施，尽可能避免被该局认定为金融犯罪的风险。

七、结论

美方财政部金融犯罪执法网络局值得关注和研究的简单原因是，美国完全控制着纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS），实际控制着环球同业银行金融电讯协会系统（SWIFT），这两个系统构成了国际金融中最重要的的支付结算系统。世界上任何一家开展国际业务，需要做美元支付结算的金融机构，事实上依赖着这两个系统。美国通过控制美元支付结算系统，在事实行控制着世界金融体系。

英国广播公司在新闻评论中说，如果美国决心制裁某个国家或者机构，可以直接切断该国金融机构与上述两个系统的连接，从而使其无法进行任何与美元相关的交易。

关注和研究该局，重要意义就是，要尽量减小受到该局处罚的风险。如果有能力放弃所有涉及美元的业务或活动，也可以完全忽略该局的存在。

作者：朱川

WXH：Sci-Abs