马达加斯加的森林管理

马达加斯加是地球上生物多样性最重要的地区之一，这种生物多样性主要存在于马达加斯加的森林中，马达加斯加90%以上的当地特有动物生活于森林之中。同时它也是世界上最贫穷的国家之一，土壤贫瘠，只有 0.1% 的国土表面用于农业种植，难以满足人们日常粮食需求。除了咖啡等经济作物的引入、人口的增长以及地方、国家、政治和经济等全球森林破坏的共同因素外，马达加斯加森林面临的主要国内威胁还包括为维持生计农业而开荒、木炭生产、木材砍伐和采矿等，以及对限制性政策的抵制。

到20世纪50年代，马达加斯加只有27%的地区被森林覆盖，按照对人类来到岛屿前森林覆盖率的保守估计，这时候马达加斯加已经失去了一半以上，可能是三分之二的森林，甚至更多。森林覆盖率在2000年进一步下降到约16%，50年内又损失40%。

尽管自1990年以来，人们对马达加斯加生态保护投入了大量努力，保护工作取得了很多成就，其森林砍伐率从 1990 年至 2005 年间的每年 0.82% 下降到 2000 年至 2005 年间的每年 0.55%，但是马达加斯加的环境仍比25年前糟糕很多。森林砍伐率依旧很高，1990 至 2005年间，马达加斯加森林损失1万平方公里。1990年马达加斯加有1100万公顷森林和1100万人口，到2005年有900万公顷森林和2000万人口。其人口增长率一直处于2%-3%之间，2020年为2.66%（而同期中国人口增长率为0.36%）。

作为全球保护最优先区域之一，马达加斯加森林遭受破坏的现状必须引起全球关注。

马达加斯加政府和国际保护与发展组织为遏制森林砍伐和保护受威胁和濒危物种所做的努力，受到该国森林管理历史的影响。本文追溯了马达加斯加森林管理从前殖民时期到现在的演变过程，以期能为当下生态保护提供参考。

一、前殖民时期的森林政策和实践

马达加斯加的森林保护和管理历史悠久，可以追溯到前殖民时代。在岛上生活了 50 年的英国传教士 James Sibree 将森林砍伐归因于农业和木材特许权的转移。在当时，马达加斯加的传统森林保护执行自上而下压制性的政策。早在 19 世纪初期就有文献记录了这种森林管理方法，当时，马达加斯加国王禁止砍伐活体植物作为薪柴，并宣布其王国的所有森林为皇家财产。19 世纪中叶出现了两项权威性立法：1868 年的 101 条法典和 1881 年的 305 条法典，两者都涉及民法、刑法和程序，规定禁止焚烧森林和禁止人们在森林中定居，并禁止开荒。基于这样的早期立法，有人认为马达加斯加曾经完全被森林覆盖，是人类活动导致了森林覆盖率急剧下降。

二、殖民时期的森林实践

在殖民时期（1896-1961年），自上而下的森林管理方法仍在继续。 1896 年法国人控制后不久即建立了水和森林管理局，并宣布所有森林都由政府控制或属于公共领域。法国人还通过种植快速生长的非本地物种（例如桉树和松树），在该岛的中部高原和东部山区开始了密集的植树造林计划。他们禁止捕杀狐猴，并于 1927 年在非洲地区建立了第一个保护地体系。1930 年，法国领导的政府禁止所有森林焚烧和其他形式的森林砍伐。然而，与之相悖的是，法国人在东部低地砍伐天然森林种植咖啡，开放伐木特许权，助长了森林砍伐。事实上，大规模森林砍伐的开始被认为是咖啡经济作物种植的直接结果。由于当地人不再能够进入低地，他们开始在不那么肥沃、坡度更陡的土地上刀耕火种。然而法国人将刀耕火种视为一种破坏性的做法，因其会导致草原退化并阻碍国家主导的森林开采、劳动控制和税收，于是他们又颁布了刀耕火种禁令。但该禁令效果适得其反，导致了民众骚乱和更多的森林砍伐。刀耕火种作为一种祖先文化实践，对禁令的抵制就成为了反抗殖民统治的仪式，不仅仅关乎生存与森林保护的轻重取舍，更包含了权力、劳工控制和马达加斯加人的身份问题。

三、后殖民时期的森林政策和实践马达加斯加于 1961 年获得独立，但直到最近其森林管理政策才受到新政府的关注。除了 1930 年禁止焚烧森林的森林法外，其他法律还在继续等待通过，包括禁止猎杀几种濒危物种的法律。 1962 年，总统宣布，所有人每年必须种植 100 株幼苗，否则就要缴纳税款。这一系列立法强化了国家作为马达加斯加森林资源唯一合法管理者的地位，并促成了森林管理与当地人之间的压制关系。

尽管制定了数十年的森林保护法，但在 20 世纪的大部分时间里，马达加斯加森林的减少归因于森林管理员的腐败、农村贫困人口缺乏遵守森林政策的动力，以及由于缺乏资源、道路不畅和地形困难，政府无法监测森林状况和政策的执行。自 1930 年以来，马达加斯加的森林实践可以被描述为“自由获取”，在这种情况下，开发森林资源的个人和团体既不愿意受政府控制，政府也根本无法对之加以控制。其结果是，非法森林开发被当地人认为是合法的，政策批准的合法行为反而被当地人民认为是非法的。这种政府与被统治者之间的行为和互动模式一直持续到 1960 年代和 1970 年代。

四、《国家环境行动计划》时代在 1980 年代中期，马达加斯加的政治气候开始发生变化，从与苏联密切相关的孤立的准共产主义政治制度，转变为对外国人和外国思想开放的社会主义民主制度。由于这种变化，国际生物学家和生态学家开始来到被誉为“独特生物多样性避难所”的马达加斯加。通过现代方法和技术，科学家们识别和分类了许多新生物。

向更开放政策的转变和与外国人互动的增加也影响了马达加斯加的发展进程。1990 年代初期出现了一系列保护和开发活动。美国国际开发署和世界银行等双边和多边捐助机构增加了其参与和资助水平，制定了政策和计划，包括非洲第一个《国家环境行动计划》。

《国家环境行动计划》第一阶段（1992 - 1997 年）侧重于保护地的创建以及建立必要的管理体制和组织结构，在保护地外围区域开展保护和开发整合项目，旨在通过小型开发项目补偿当地人，以减轻建由立新的保护地对其获取资源的限制造成的经济损失。但其结果好坏参半。标准化项目的政策包括四个主要组成部分（即保护地、缓冲区、补偿和经济发展），源于根深蒂固的发展概念。这种概念和政策导致保护地与从事替代破坏性环境做法的外围地区的经济发展活动脱节。政府与保护和发展捐助者和实施机构一道，强加了一种在许多方面都不适合当地环境的发展模式。此阶段建立了几十个保护地,并不能满足马达加斯加自然资源长期可持续管理的需要。此外，保护与发展整合项目模式过于集中和标准化，无法适应地方层面的特殊性。因此，马达加斯加政府和其他对可持续森林管理感兴趣的参与者，开始寻找新的森林治理法律结构和制度安排。这一趋势反映了在全球范围内的发展中国家，在其设计和实施自然资源相关的政策和计划时，都朝着更加自下而上、民主和参与性的方向发展。

《国家环境行动计划》的第二阶段（1998 - 2003 年），强调保护地外自然资源管理的景观方法，并包括保护和发展的参与性方法。这种向基于社区的自然资源管理的转变，让保护地获得了发展动力。面对高森林砍伐率和低效率森林实践，马达加斯加政府在国际保护和发展组织的支持下，推动了一项新的基于社区的自然资源管理政策。该政策称为 GELOSE，适用于森林、牧场、野生动物和水，旨在通过地方层面的管理、规则制定和执法，促进更好的资源管理，从而实现更好的环境管理。之后，GELOSE被签署为法律，并被纳入新的国家林业政策。

GELOSE 法允许国家（由森林管理部门代表）、市政府（即市长办公室）和为此目的创建的社区居民自愿协会（即COBA）之间建立三方协商合同。根据合同，社区通过 DINA规则 来规范资源使用，合同谈判由“环境调解员”主持。由于其实施复杂而繁琐，因此又为此进行了合同制森林管理立法，简化了森林管理权转移给当地社区的程序，将合同签署方减少到了两个：国家（环境、水和森林部区域办公室代表）和 COBA社区。

第二阶段行动在整个马达加斯加建立了 400 多个 GELOSE合同制森林管理的保护地，其中一项管理内容是将当地森林资源的管理转移到维持生计上，部分保护地试图通过收获包括木材在内的森林产品来产生经济利益。

第三阶段（2004 - 2008 年）旨在将环境议程主流化，还包括一项扩大保护地网络的重大举措。 2003 年，马达加斯加总统宣布“德班愿景”，即到 2012 年将保护地覆盖率从170万公顷扩大到600万公顷。这将使马达加斯加达到 IUCN 推荐的标准，即该国 10% 的土地受到某种形式的保护。马达加斯加保护地体系中大多数新的保护地都是共同管理的，这种共同管理的一个愿景是，当地社区将通过 GELOSE 合同制森林管理建立 COBA 结构与政府合作。

GELOSE 合同制森林管理安排，无论是否与保护地相关，都具有很强的保护成分。尽管表面上说是赋予地方权力，允许其做出有关森林管理的决定，但这些治理安排在很大程度上受到限制。COBA 的管理职责最初为三年，可连任十年。但是他们没有获得土地使用权（尽管在 GELOSE 下有一个增强使用权保障的选项）。此外，保护和发展非政府组织等第三方在指导管理计划和功能分区方面发挥着重要作用。他们在实地代理工作中经常发起社区层面的关于资源管理的讨论，通常针对为社区管理的区域开发的管理计划或功能分区系统。因此，马达加斯加森林管理权的下放，将部分权力转移给了当地人民，同时，在一定程度保持了集中控制。

五、总结马达加斯加上个世纪的森林管理，从旨在限制获取森林资源的自上而下的集中立法，演变为更分散的治理形式，以试图将当地人置于决策的中心。尽管通过追溯立法，这一趋势很明显，但实施真正的去中心化治理是一个复杂的过程，涉及难以修改的制度结构和权力动态。在马达加斯加，分散的治理安排正在改变政府、国际机构和当地社区等行为者之间的互动模式，试图塑造新的权力动态。然而，目前尚不清楚当地社区在多大程度上能够抓住这些变化所带来的机会，并确保他们的利益得到保障。了解这些动态是如何演变的，是监测这些政策实施并不断提升的关键，需要进行更多研究来评估这些制度变化如何促进治理原则的健康发展，例如，参与、问责和决策透明度等。

参考资料：

Harper G J , Steininger M K , Tucker C J , et al. Fifty years of deforestation and forest fragmentation in Madagascar[J]. Environmental Conservation, 2007, 34(04):325-333.

Daniela Raik, 2007. Forest Management in Madagascar: An Historical Overview. Madagascar Conservation & Development. Vol 2 | Issue 1: 5-10.

整理人/解焱、时金松 审/Maggie,Stan