气候变化下的灾害救援，基金会怎样做得更好？

近年来，气候变化导致的极端天气增加，让不少地方遭遇了多年不遇的气象灾害及由此引发的其他类型灾害。怎样应对灾害的变化、更快速地响应、更有效地协作？对关注灾害救助领域的基金会来说，都是必须要思考的问题。

今天我们回顾一下7月河南洪涝灾害救援行动中，中国基金会发展论坛对北京师范大学风险治理与创新研究中心主任张强的采访文章。

本文由中国基金会发展论坛授权转载（有删节）。

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7月17日至23日，强降雨袭击河南，其持续时间之长、降雨范围之广、累积雨量之大，给河南郑州、新乡、鹤壁等地人民群众的生产生活造成了极大影响。在这次洪灾救援行动中，基金会的表现如何？与救援组织之间如何实现有效的协作？基金会又如何推动搭建应急领域的政社协同？面对应急新常态，每个人又能做些什么？7月28日，中国基金会发展论坛秘书处对北京师范大学风险治理与创新研究中心主任张强进行了专访。

CFF：您刚从河南回来，就您实地了解到的情况，这次河南洪灾的灾害程度到底有多大？

张强：受台风“烟花”影响，目前河南还在持续接受挑战，灾情还正在进一步核查评估统计之中。这里我们不能轻易妄下判断，灾情的评估是一个复杂、综合的科学过程，并不能够简单地判断到底是什么样的受灾程度。

目前较为确定的共识是，7月20日下午4点到5点郑州出现的1小时超200毫米的短时降雨强度，是陆地测站有记录以来的最高短时强降雨记录。

如此规模的暴雨侵袭，对全球任何一个城市来说，确实会是一个巨大的冲击，但为什么会出现人员较大规模伤亡的一些极端情况？背后不光是致灾因子——极端天气的原因，也要反思在管理环节上存在的一些漏洞和可以弥补、提升的空间。

CFF：您去年在接受我们战疫专访时提到，基金会在救灾中发挥自身优势的有为表现在有力、有序、有效三个维度。就您的观察，基金会参与这次河南洪灾，在“三有”方面表现如何？

张强：这次应对给我们的启发很大。到底什么是“有序”？我们在现场的时候就有了不少新的认知。过去大家讲“有序”，往往还是基于传统思维，说指单一中心的、层级式的统一安排。

但实际上巨灾冲击带来很多不确定性，特别是在应急救援阶段，信息是高度不对称的，很多地方断电、断网，这个时候的“有序”是什么概念？“有序”可能应该是立体性、多中心的，是扁平化、网络式的，是具有弹性的，而不是统一型、中心式的。因为这次洪灾中，很多地方没有信息渠道，救援队来了怎么样对接，而且相关政府部门大部分精力在调用国家力量进行攻坚克难，应对现场是分散的，有着大量的空间需要社会的参与。这时候如果仅仅靠固定的中心点来调节、来部署是很困难的，也不符合实际。

为此，在我来看，“有序”的概念应该是如何用最快速度、最短路径、最有效率的架构和方式去满足灾区的紧急需求、核心需求，这是“有序”背后真正的核心。

什么是“有力”？这次我在现场也有进一步的思考。“有力”指的是一个透明、可见、结构化的行动，而且这些参与是有一定的清晰的专业化的分类，这些动作具有一定的规范。

什么是“有效”？这也是我们在现场不断讨论的问题。特别难的地方是大部分的信息痕迹记录是不清晰的。一个灾害现场，涉及到一百多个县、上千个乡镇、上千万人口的，很多个小的空间上同时发生各种各样的事，怎么记录？即便我们有卫星，也不可能记录所有时空的情况。此时的“有效”，对于我们而言，就是怎么能够在开展生命救援、救助的同时又能够去让人们有希望有信心能够开展自救和互救，能够以需求为导向来满足需求并激发灾区自助和社会恢复。

这次的社会力量参与一线救灾应该说是很踊跃的，基金会、救援队、志愿者不仅在生命救援中发挥了很大的作用，还涉及到很多社会救助，为灾区提供净水、食物，还有心理支持等。各方也有努力协同，探索在不同的灾情时段、不同的受灾空间做好资源调配，做好有秩序、有效率的多元对接。不仅指挥部设立了7.20洪灾社会组织和志愿者协调中心，河南省文明办、河南省志愿服务联合会也第一时间设置专班，对外开设应急志愿服务电话，不断地克服困难，克服信息不对称，发现核心需求，同时也为孕妇、儿童、老人等弱势人群提供支持。这中间也发生了很多非常感人的事迹，我们在各类新闻媒体上也可以看到。

CFF：把基金会和救援组织这两个单独拎出来对比和讨论，两类组织如何发挥各自优势，进行合作呢？

张强：基金会和社会应急救援队伍比较容易被看到的作用是应急生力军的补充和各类服务递送（包括物资服务在内）。除此之外，还有一个特别重要的作用，就是信息共享和知识分享，帮助当地建立知识网络。

救援队、基金会在现场传递的不仅仅是物资，还有知识的宣传，让老百姓知道哪个地方危险，如何避免危险，这是一个非常好的知识传递过程。当然更为重要的是信心和希望的传递！灾区的人们觉得“我被看见，我能够帮忙，所以我不是很孤单的”。在这个时代里面，社会力量的倾情参与给很多人带来了希望，这种相互守望其实对每一个个体来说都是很重要的。

社会应急救援队伍和基金会在救灾工作中各有分工，同时也需要有跨界的协作。通常来说，供救援队所使用的救灾资源的储备调动需要有基金会的支撑，但很多时候基金会的资源调动和救援行动落地之间存在时差。在这个合作过程中，基金会也需要了解应急救援的基本常识、基本能力、基本原则，与救援队在组织方式、工作模式、资源分类、资源效能等方面建立共识。在这个共识的基础上，有效的合作才能产生。如果不了解这些，基金会也很难把资源跟救援队的需求有效结合。

有效的协作要考虑到巨灾的不确定性特征！在巨灾面前，所有事情的常态秩序也都被打破，面对国家综合消防救援队伍和专业应急救援力量等无法保证及时到达每一个现场、社会应急救援队伍的水平参差不齐、社会救援需求紧急多样等这些复杂性和不确定性，基金会与各救援队在合作上要想实现完美而有序的对接是不可能的。而基金会则需要意识到在保持规范性的同时发挥一定的特殊性和灵活性以保证参与的有效性是至关重要的。

有效的协作需要建立学习机制！没有一次灾害是完全相同的，但也有一定基本面上的规律性。基金会、社会应急救援队以及各界要对每一场灾难进行总结，降低不确定性，例如建议基各位同仁们多多总结在灾后生命救援、净水提供、食物营养、通信恢复、应急安置区搭建、心理援助等应急服务的经验和教训，各种灾后需求的类型及其供给也是有一定的规律的。当然，不仅仅是总结，也要建立第一时间的学习机制，要在干中学、学中干。

有效的协作需要有相对细致的分工！在灾害应对现场，不同的基金会可以做不同的事，有的支持救援队开展救援，有的支持开展心理援助等各类服务。需求是多样的，需要各方根据组织自身的初心、特长、资源特征等综合确定主攻方向。这也需要各个组织之间有一定的讨论，可以建立一定的行业规则，减少现场磨合的成本，以提升生命救援的效率。

有效的协作也应该是全过程的！以基金会与救援队的协作为例，不仅是应急救援阶段，也可以是灾前、灾后全过程的。常态的时候，基金会可以对救援队提供能力建设支持，支持救援队在常态下开展培训、演练，支持各救援队之间建立协调机制。相对于现场提供物资和设备，这些常态化下培养的能力是无价的。

当前，行业内有不同的基金会网络、救援队网络和各类支撑性平台，我认为这些应该被打通。如果能够把信息尽可能拼在一起，各基金会和救援队伍之间才能更为有序、有效地分担任务并进行协同。在联合国等体系内，一个重要的经验就是在当地建立一个统一的指挥中心（现场行动协调中心OSOCC以及接待与撤离中心RDC等），在一个“大脑”里处理信息。实践证明，这一套协同体系的运行是较为有效的。

CFF：您刚刚讲到，在灾害发生时需要一个强有力的机制，把政府和社会力量集合到一起。经历过近年的地震、洪灾、疫情等，政府和社会组织也做了很多回顾和总结，积累了一些经验。但不管是社社之间的关系，还是政社之间的关系，我们经常面临一种窘境循环：常态下，灾难似乎“与我无关”；灾难发生应急时，往往有心无力或有力无序；灾后重建期，纷纷反思学习；过一段时间后，又不可避免地选择忘记。这个怪圈是人性使然吗？我们能否找到破解之道？

张强：这就是我们现在讲的，如此刻我们这样的每一次讨论都是重要的，我们要在灾害没有来临前的日常生活中去想象如何应对可能发生的灾害风险。

虽然我们常说减防灾要比灾害后的弥补更重要，但人类在发展中常常会忘记这一点，我们中国人常说“好了伤疤忘了疼”，全人类都面临这个问题。此次灾害现场也有很多人问及，我们经历了汶川地震、芦山地震等很多次地震，以及当前依旧肆虐的新冠疫情，政府和公益组织做了很多工作，也有很多机制在培训和传播，但为什么社会各界的能力提升并没有明显地体现出来？

对于这个现象的理解，我想，一方面是这些培训有没有让信念深植于心、能力渗透于行，在意识上让每个人高度重视。通过宣讲式的活动是很难去培养相应意识的，因为“事非经过不知道”，没有切身体会，那么在进行学习的时候容易觉得灾害还很遥远，并没有在行为意识上形成一种自动的反应。在很多灾害应对中已经发出了红色预警，大部分居民、社会组织伙伴甚至政府部门工作人员都会基于过去的经验进行判断，认为红色预警可能并不意味着什么大事，没有念及可能出现的巨大灾害风险。这也是为什么说我们需要开展案例分享和各类演练，要促进人们形成应对灾害的行为习惯乃至习惯性的第一反应。

另一方面，我们有没有建立完善的知识体系，扎实到位地培养能力和信念，对可能的灾害风险进行预备。当前，政府部门、社会各界对各类巨灾风险出现的情境构建是缺乏的，不知道灾害会影响什么，没有所谓的先动意识去预想我们怎样应对可能发生的灾害，以及当预警出现时如何去防范可能出现的危机。我们常说要完善各种预案，可就像在这次洪灾中，虽有预案，但预案中没有预设现在这样的高风险情境。

在我看来，真正的改变需要三个层面。

第一个层面是转变理念，真正重视灾害问题。没有安全，所有的发展都会成为空中楼阁！我们必须统筹发展与安全！由于全球气候的极端变化，巨灾风险可能侵袭每一个地区、每一个人群，没有人可以当“吃瓜群众”。也许这个经验教训暂时没有发生在本地，但是我们也一样要高度重视，认真学习，动态观测。

第二个层面是务实建设与风险治理、韧性建设相关的系统知识体系。十四五规划中间明确了 “统筹发展与安全”的基本战略，再回到现实中间，我们要找到什么样的一个体系去实现两者的衔接。目前看来，风险治理、韧性建设会是可能的基础，需要尽快建好相关体系的四梁八柱。如果没有这些体系，理念也只是空悬在上。

第三个层面是开发相应管理工具。在洪灾现场时，我体会到灾区最缺乏的是指导手册而不仅是预案。各界需要迅速了解如何开展救援、转移安置、转运物资等具体工作，并具备实操技能。例如我们在调研灾区需求的时候，基金会、救援队伙伴以及相关工作人员手里如果能有一张简易可行的表格来指导，相信效能会提高很多。这些救灾所需的管理工具，特别是数字化的工具都很缺乏，但都特别重要。

完全实现这些并不容易，但只有这样，才能真正地对这些“血与火”的教训不再淡然，不要让很多生命代价换来的仅是悲痛感伤的记忆，一定要在后续的应对和总结中形成应对未来的经验，让经验教训成为未来安全防护网的坚实基础。

CFF：像您刚刚讲的，对救灾相关的整一个知识体系进行衔接是非常重要的，我相信政府在这整一个过程中肯定是非常重要的角色。在这一知识和工作体系中，很多基金会在反思是不是可以推动政协共同应急的协同平台来促进更多合作，使整一个体系更加完善。您觉得在救灾的相关议题上，以基金会为主体去推动这类平台的建设的切入点和难点是什么呢？

张强：在全世界范围内，基金会一直是推动社会创新的重要主体之一。在这个过程中，基金会既要务实前行，也要志存高远。“志存高远”的意义在于基金会要推动一个“巨灾治理的共同体”的搭建，类如在常态下基金会推动的不仅仅是某一项具体的社会服务，也有可能去参与推动我国社会治理创新格局的构建。

基金会具有其社会使命和宗旨，有一定的资源，相对于政府和企业来说又有一定的灵活性。在这样的现实条件下，基金会怀有社会发展的初心和耐心去推动治理共同体的形成是重要的。基金会可以联动的不仅仅是社会组织、救援队、志愿者等，还可以同基层社区、各级政府部门、企业等互动以形成一个公共空间。企业在行动和捐款的时候也会存在很多约束和传统的局限，基金会也可以引导企业去能够打破边界。例如在生与死的巨灾应对问题上，引导企业放下过去的、传统的边界。

在某种意义上，灾害应对，特别是巨灾应对，是社会革新、社会变迁、社会治理创新的一个机会窗口。希望基金会能够在这个过程中引领创新，发挥自己在社会分工之中的独有特性。

CFF：您之前在朋友圈表示，常态向应急态的转化往往就在瞬间，不仅是河南郑州和新乡，还有您的家乡江苏南京。这几天，南京禄口国际机场的疫情扩散，事态特别严重，已经蔓延到全国多省，而各地的防疫管理也纷纷从较松的状态，瞬间变得非常严。另外，前几天远程造成河南洪灾的台风“烟花”，也登陆侵袭了江浙沪等地。在疫情、汛期、台风等复合型灾害风险情形下，面对这种应急新常态，我们普通人能做什么？如何才能让我们自己变得敏感而不脆弱、从容而不慌张？

张强：我们身处一个风险社会，特别是新冠肺炎疫情以来，我们越来越意识到风险无所不在。很多生与死的时空转换，可能只有几分钟、几米。在这样的过程中间，我们到底可以做什么呢？对于普通人来说，我想有几个方面是很确确实实的工作。刚才讲的意识和能力，可能有人觉得这个说起来太空了，我们讲点实的。

第一，请问您的家里有没有做家庭减灾计划？这是一个比较容易去推动的抓手。我们的家人，包括孩子、老人，如果遇到不同的灾害场景，我们是不是有准备？这些准备包括怎么样建立不间断的联系机制，家里有没有一定的应急装备和物资储备。有了这些准备，还要明确我们在一些常见灾害场景下可以做什么不可以做什么等等。我们认为，看护好每一个小家，这是安全社会的一个重要前提。如果你对自己的生命不重视，对自己家人的生命防护不够重视，显然不可能实现社会的整体安全。

第二，在做好家庭减灾计划的基础上，我们还要往外延伸到社区，请您积极参与本社区风险地图的制作和更新。如果我们全国65万个多社区，每个社区都有着比较清晰的社区风险地图，可以明晰以下信息：周围常见的风险是什么？逃生路径是什么？避难场所在哪里？相应的自救互救方式有哪些？日常需要排查的隐患是什么？有了这样的社区风险地图，我们就可以对所居住社区及周边的情况有基本的熟悉和了解。外面来的人看个图，甚至更为便利一点扫个码，就可以保存这张图，就可以知道周边的医院在哪里，消防队在哪里，周围最近的AED在哪里。您想，如果我们第一次到任何一个社区，都可以先看到社区风险地图。那么一旦发生什么事，我们就可以第一时间跟社区居民一起同频共振，互相守护。这样一个参与式的社区风险地图，是普通人可以做的第二件事。

第三件事，我们每一个社区还需要有一个应急志愿者队伍，或者叫第一响应人或者社区应急救援队。这些也同样需要你的积极参与。可能因为时间或者其他情况，也许您不能够作为第一线队员，但是您一定可以成为队伍的支持者、倡导者。不是说社区伙伴一定要有像超人、哪吒那样的非凡能力，而是说它能够成为一个社区安全的日常督促员、检察员。这些工作是我们身边非常需要的。

此外，个体信息共享等常态化能力的培养对应急响应效能至关重要。报警的时候，我们能清楚地说出我在哪里，遇到什么危险；医生到现场的时候，我们能够第一时间简单描述伤者受到的伤害是什么；如果发生火灾，我们第一时间知道消防栓在哪里；如果需要救人，我们能够知道怎么样去跟救援队伍协同。这些基本的技能，真的会在关键时候发挥关键作用。

对普通人来说，这几个事是可以做到的。如果我们都能做这些，我们就能够共同建起家庭与家庭之间、社区与社区之间的风险防范的屏障。这方面，还是我们需要持续倡导。

CFF：行业内我们有基金会救灾协调会，救灾协调会的成员都是一些救灾经验丰富的基金会。这两年，我们发现大量没有救灾宗旨的基金会，面临疫情也好，面临洪灾也好，都想做一些事情，尤其是这次大家普遍感觉能够使出一些力气。包括我们基金会论坛自身，也在不断反思，想做一些事，也做了一些事，下一步我们要把自己的应急预案给建立起来。想请教的是，对于数量占绝大多数的宗旨里面没有救灾的基金会或一些平台型组织，以后参与包括像洪灾这样的重大突发公共事件的响应，您有什么建议？我们常态下和应急时，可以做些什么？

张强：第一，在大灾面前，无论你的宗旨是什么，参与都是很重要的。我们需要每个人的参与，这一点是毫无疑问的。因为大灾背后的一些冲击往往是基本底线，是我们要共同守护的东西。所以，应对大灾不只是有救灾宗旨的机构才参与的事。

第二，如果我们的宗旨里没有救灾职能，或者说不熟悉这个领域，那我们确实要建立一些通道，找到一些路径。像你刚才说，我们是不是也要做应急预案？应急预案不仅仅是应急管理部门在做，而是所有的部门都要有的。这不是一个技术问题，而是意识问题。风险无所不在，我刚才讲的，连家庭都要做家庭减灾计划，目的也是一样的。

有几种参与的路径，我们一定要有所思考。

一种路径是，我们要尊重专业，要让自己的资源发挥杠杆的作用。在灾害面前，不是所有人都要在前端来直接参与救援，可以建立协同机制在不同的身位发挥不同的作用。特别是在不确定的情景下，作为一个新来的救灾参与者，你没有这样的基础，这种信息的不对称性会非常大，那就有可能好心不一定办好事。举个例子，根据全球的经验，救灾物资的捐赠往往是在第一时间针对一些基本需要的，灾情稍微稳定之后，大家都提倡捐赠现金，因为捐赠现金有利于激活当地社会，而且也容易去避免物资的浪费。

作为基金会，一方面可以通过一些专业型的救灾组织或平台中介组织，让投入的资源能够发挥效能。另一方面有一些常态下的专业服务，在非常态下面临同样的服务需求时，我们怎么结合、转换、衔接好。

另一种路径，可能是我更想强调的，我们的基金会要有更大的担当，我们的思维要向根本问题转换，这会对我们的基金会提出更高的要求。全世界应对灾害的经验，不管是政府还是社会各界，我们必须在三个层面上有所作为。

第一个层面是最基础的科学技术的提升。我们缺乏对于气候变化下巨灾形成规律的研究认知，在中国特别缺乏极端气候变化下的巨灾研究机构，当然我并不是说要去替代政府的责任，对政府方面我们同样也倡导。而对我们基金会来说，在捐赠的出口上，大家的思路要打开，在巨灾基础研究的科学方面以及在救灾数字化平台应用的技术方面，我们有担当的基金会能否有更多的捐赠和支持？与此同时，一些防灾减灾抗灾救灾的核心技术产品，常常面临峰值需求高、常态需求又不够保障，无法用传统商业模式解决。根据全球经验，我们的基金会可以通过支持影响力投资、社会企业等方式来有所推动。在这个层面，希望基金会同仁们要打开脑洞，送水、送物资、送毛毯、送冲锋艇这些事儿，并不代表我们所有的参与空间。

第二个层面是在管理体系上的优化。我们怎么样跟相关部门、地方政府一起，推动试点示范？在试点的地方，我们可以在利用这些灾害应对的机会窗口做一点尝试，在应对的体制机制上，做一点探索。不管是政社协同，还是企社协同，或是社社协同，我觉得这个救灾管理体系的优化也是值得尝试和探索的。

第三个层面是在文化教育上，这一点更为重要。我们怎么样重塑我们的理念、知识、伦理，我们用什么样的方式进行社会倡导，帮助我们的孩子掌握这些技能，帮助灾区的孩子在经过这次“血与火”的考验之后，能够茁壮成长，能够长成更为有力的生命守护者。怎么样让我们的老百姓，特别是在农村地区，能够有这样的风险意识和防范常识。我们需要创新的渠道、创新的方式去推动这些文化层面的东西。

以上三个层面，我想不仅仅是政府部门要去推动，我们的基金会也大有可为。这些巨灾应对的背后，是对人类生命价值最基本的反思，而且我们要有信心、决心和耐心去推动，在这些碰撞过程中间跨越传统边界、促进命运共同体的建设。

这些也并不遥远！正如此次河南洪灾应对中很多人紧急情况下，没有着急，没有乱了分寸，而是想了一切能想的方法，去动员、利用社交媒体等一切力量，激活解决问题的思路。我想这些其实是在应对风险新常态最重要的东西，也是在人类文明经历这样的考验和反思之后，能够折射出来的社会创新的可行路径。