李楯：中国的农村污染

中国特色，在相当程度上可以通过对农村的观察予以把握——哪一个发展中国家有时至今日仍在实行的城乡分治，哪一个国家的农民有过统购统销-人民公社制度时期的经历？环境保护部、国家统计局和农业部发布的《第一次全国污染源普查公报》给人一种印象：农村对中国环境污染的贡献超过了城市。2011年3月28日，环境保护部召开全国农村污染防治工作会议，称：农业源主要污染物如化学需氧量、总氮、总磷分别达到1324.09万吨、270.46万吨、28.47万吨，分别占全国总排放量的43.7%、57.2%和67.3%。全国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾，其中，大部分未经处理随意排放；化肥年施用量达到4700多万吨，有效利用率不到35%；全国4万多个乡镇约60万行政村绝大多数没有环保基础设施。副部长李干杰在讲话承认：长期以来，“重城市、轻农村，重工业、轻农业，重点源，轻面源”的环保城乡差距十分突出，农村环保欠账过多。在近年环境保护部处理的来信中，反映农村环境问题的占70%，来访中，占80%（《中国农村产污染物占全国半壁江山，亟待立法规制》，法制日报，2011年3月29日，记者：郄建荣）。

农村：环境污染与生态恶化

要想讲清楚中国农村的污染和生态被破坏状况，首先面临一个对农村的界定问题，由于相关的数据——特别是完整的、可供比较的数据——难以查找齐全；相互矛盾的数据，难以辨别真伪，这里，只能做一个大概的分析。

按官方分类标准，一，人可以分为农业人口和非农业人口，同时，也可分为城镇人口和农村人口；二，城市或城镇的面积，可以是非农业产业和非农业人口集聚区域的面积，也可以是前者加上为国家行政建制设立的市所管辖的农村、农用地，以及水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等的面积。多种标准，使与人口和面积相关的反映发展与城乡间关系的“城市化率”在中国变得含混而不定。

上世纪50年代、60年代，至70年代，城市发展缓慢。1978年至1994年，城市有较大的发展，城市数目从192个增加到622个，增加了2.2倍，城市面积从占国土面积的5.39％增加到占国土面积的34.8％，增加了5.46倍，城市辖区内人口从占全国总人口的11.8％增加到占全国总人口的72.9％，增加了6.2倍，而城市人（即非农业人口）则只从占全国总人口的8.2％增加到占全国总人口的16％，增加不足1倍。

1990年代后期至本世纪，中国城市有了突飞猛进的发展。2010年，城市数量达669个，居住在城镇的人口已占全国总人口的49.68%（第六次全国人口普查数据）。与此相关联，“农民工”、“城乡交接部”、“城中村”等概念也就出现了。

在这一背景下，我们来看农村的环境污染与生态恶化。

农村的污染与生态恶化来自：一，农业（种植业和养殖业）自身经营方式的改变，受工业化的生产模式的影响，过量的化肥、农药、畜药、催生剂的使用、人工饲料的投放、畜禽养殖废弃物的排放，以及，农膜的使用，污染了水流、土地、农产品、畜产品和水产品。同时，也使土地日趋贫瘠。

二，农村生活方式的改变，以煤、气代柴草秸秆等为燃料，生活中大量日用工业品的使用，导致在没有配套的垃圾处理的情况下，废弃塑料制品、废电池、废弃电器等所造成的污染更甚于城市。

以上两项，使传统的农耕文明中原本自然的循环被打断，使特定城乡分治情境下的农村兼有了环境污染的城市和发展滞后的农村的双重环境和生态问题。

三，自上世纪80年代起，开始有了一定自主经营权，但却无法进城就业的农村人在农村大规模地办起了乡镇企业——“小煤矿”、“小炼油”、“小水泥”、“小玻璃”、“小火电”，加之化工、炼铁、造纸、印染、制革、炼砷、铅锌采选等，过度地消耗资源、浪费能源，同时，污染水流、土地，破坏生态。

四，原处城市的污染企业，大规模地迁往农村，新建的大型化工、重金属等企业选址农村（《电解铝西进隐忧》，《南方周末》2011年8月25日），原有和新上马的大小矿业企业更多在农村（《聚焦水流困局之七：煤炭行业水污染调查》，央视二频道《经济半小时》，2011年8月7日）。这些企业为了降低成本，有的不依法保有和周围农村生产、生活区域的法定距离，有的废水、废气、粉尘处理设施备而不用，只应对检查，有的违法排污，严重的直接危害周边农村人的生命、健康，其次的，则造成水流、土地污染，进而污染到农产品、畜产品、水产品等。

五，城市垃圾（包括医疗废物和建筑垃圾）、工业固体废弃物、矿业废料，以至是国外废物（包括危险废物）等，也都置于农村、运往农村或进口运往农村堆放、填埋、拆解、处理，造成空气、水体和土壤污染。

以上各项，致使中国受污染耕地达1.5亿亩，污水灌溉耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩（农业部种植业司司长叶贞琴引环境保护部数据，见新华社《半月谈》2011年第15期《土地瘠薄化，再敲粮食安全警钟》）。另据中科院生态所称：中国受镉、砷、铬、铅等重金属污染的耕地面积近2000万公顷，约占耕地总面积的1/6，全国每年因重金属污染而减产粮食1000多万吨（《土地瘠薄化四大症结》，新华社《半月谈》2011年第15期）。

六，大量的农田和天然湿地被改造为水泥地面，大规模地填河、填湖、填海造地，用于修路、城市扩张和建立工业园区，原有的局域生态被破坏。而全国近7000个工业园区（其中国家级200多个，省级2000多个），被传媒质之“藏全国之污”？环境保护部属下中国环保联合会调查后称：工业园区“土地资源严重浪费”、“污染转移现象严重”、“污染治理设施形同虚设”；称：调查发现，一兼有“省级先进”和“经济指标考评先进”的工业园区，建园7年之久，配套污水处理厂还未投入正常使用，污水直排鄱阳湖。另一通过环保“三同时”验收的工业园区运营8年，污水处理厂未能投入正常使用，与相邻农村村委会达成协议，竟以滩涂为排污场（《七千工业园，藏全国之污？》，南方周末，2011年10月6日）。

七，大量的高速公路、高速铁路在短时间内争相修建，占用土地——特别是耕地，改变了原有的局域生态，导致生态恶化。

与此同时，八，全国耕地质量总体倾向偏低。其中，中产田面积占全国耕地面积39.0%，低产田占31.5%（农业部种植业司司长叶贞琴答记者问，见新华社《半月谈》2011年第15期《土地瘠薄化，再敲粮食安全警钟》）。因水土流失、贫瘠化、次生盐渍化、酸化等原因导致的耕地退化面积已占全国耕地总面积的40%以上；一些耕地耕层厚度变浅，土壤板结，增产全靠化肥支撑（“中国化肥使用量占全世界的1/3还要多。统计显示，1980年至今，我国粮食单产水平提高了56%，而化肥投入量增长了225%；同期，德国、法国等发达国家粮食单产水平提高了51～52%，而化肥投入量减少了31～47%”——引自新华社《半月谈》2011年第15期：《土地瘠薄化四大症结》）。加之因“土地整理”而致耕地关键地力指标大幅度下降，缺乏蓄水、保墒、保肥功能；“占补失衡”，致10年全国因耕地占优补劣而减少粮食生产能力120亿公斤（农业部副部长危朝安在2011年全国土肥工作会议上的讲话，引自新华社《半月谈》2011年第15期：《土地瘠薄化四大症结》）。

另，有专家称：北方土石山区、西南岩溶区和长江上游等地有相当比例的农田耕作层土壤已经流失殆尽，母质基岩裸露，彻底丧失了农业生产能力；预计35年后西南岩溶区石漠化面积将增加一倍，50年后东北千万亩耕地黑土层可能损失殆尽（新华社北京10月29日电，记者周婷玉、崔清新）。而草场的退化同样使人担心（王晓毅：“全国退化草原面积已达10亿亩”，在中国社会科学院研究生院的报告，2008年）。

前述农村点、面污染交织，工矿污染凸显，污染与生态恶化并行，导致的直接后果是影响了生活在农村中人的包括“饮水安全”在内的“生存安全”和所有生活在中国的人的“食品安全”。

农村：与环境污染、生态恶化并行的衰败

1860年以前，中国的传统社会是一种以一家一户的小农经济为主体的农耕文明社会。1860年后，结构开始变化，二元经济结构逐渐形成，但对中国的农村，对农民的生活的影响只是部分的。

1949年前后，开展了作为革命组成部分的土地改革运动，1954年《宪法》规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”（1954《宪法》第八条）。而在此后，合作社运动-人民公社运动持续推进，至1982年，宪法记述了这其间的制度改变——“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”（1982《宪法》第十条）。其间，农民在实际上完全失去了对自己所有的土地和其他生产资料的控制；农民具体的农业生产由国家直接指挥；农业剩余被用作国家发展工业的原始积累。由此造成了城乡分治格局下，被束缚在土地上的农村人远低于城市人的生存境况——1958年至1982年，处于统购统销和人民公社体制下的中国农民，按中国人自己制定的的人体基本需要供给量标准，整体的蛋白质摄入量与供给标准量相差20％，脂肪相差一半以上，热量缺口在10～18％之间；具体而言，处于食品营养不足状态下者，几乎占到他们人口总数的一半左右，而处于食品严重不足状态者，则占到三分之一（周彬彬：《人民公社时期的贫困问题》，《经济开发论坛》，1991年第3期第1～28页）。1958年至1962年间，据不完全统计中国农村饿死3600多万人（杨继绳：2010年5月9日在传之行社会经济研究所的报告——“1958年～1962年：中国大饥荒”）。至改革之初，官方认可农村贫困人口2.6亿。

上世纪80年代，中国废止了人民公社制度与统购统销制度。此前后，中国农村发生了三重变化：一是家庭联产承包责任制的推行，二是乡镇企业的兴起，三是农村的城镇化和农村人外出流动务工经商。与此同时，在国家政策的鼓励下，工商业全面进军农村，残存的农耕文明的生产方式、生活方式，及习俗和价值理念彻底解体。

1978～1985年，去除制度束缚的农民，生产积极性高涨，农民收入的增长率高于国民经济增长率。但自1985年以后，农民收入的增长速度开始减缓，渐至停滞。1990年以后，“三农”问题开始显现，并在某些地区、某些方面日渐严重。2000年以后，中央为解决“三农”问题采取诸多举措，但仍未能从根本上解决问题。

旧体制留给今日中国的“农业人口”占到总人口的74.93%（1999年数字，1982年为81.96%）。他们可分为三类：一是不能成为城市新移民的农村进城谋生人，二是因政府征地、村党支部-村委会卖地（租地）、水土流失、土地荒漠及其他自然灾害造成的失地农民，三是务农农民。

由于务农较难赚钱，为了生计，相当数量的青壮年农村人外出进入城市谋生，致使仍生活在农村的和仍务农的农村人多为妇女、老人和儿童。继续经营农业的收入增幅下降或收入下降，而支出增加（种子、化肥、农药、农机、农业用电费，以及，生活用工业产品、教育、医疗、修建房屋的建材等，价格均上涨），进一步恶化了农村的社会生态，外显了农村的衰败景象。

城乡分治的制度从根本上造成了农村人的收入、可利用资源和生存质量都远低于具有非农业户口的城市人，而医疗、教育、社会保障，及公共服务等，更明显差于城市。加之地方政府对农民“集体所有”土地的征收，“集体所有”土地与国家所有土地“同地不同权”、“同地不同价”，以及，近年来兴起的以“置换”为名的土地流转——包括宅基地换住房、承包地换社保等，更强化了农村人的劣势地位。

改革-开放30年，城乡、地区、贫富三差别的扩大，使近于或同于发达国家水平的中心城市、暴富人群及较高收入人群与日显衰败的农村、弱势人群共同显现了今日中国特殊景象的两端。

影响问题解决的关键所在

中国农村的环境、生态恶化不同于发达国家和一般发展中国家的特殊性即在它是一种统购统销制度和人民公社制度解体后，城乡分治体制仍在，国家基本制度（包括不动产制度）构架下的环境、生态恶化。

制度在此产生了一种自觉与不自觉的安排：把农村作为表面上光鲜美好的城市的“藏污纳垢”之所——原建在城市的化工、冶炼等污染企业被有计划地迁往农村，新建的因污染而遭公众抗议的企业（如厦门PX、大连PX）也迁往公众不知情和抗议能力较弱的边远的、更不发达的地区，化工、重金属、放射性物质等高危险废料、矿业废料等都储存甚至是丢弃在农村，工业垃圾往往运至农村拆解、处理，城市垃圾也堆放、填埋于农村。农村人或在不知晓危害的情况下接收，或知晓危害而毫无抗争能力。

种植业大体不能离开土地，养殖业、水产业也依赖于土地和依附于土地之上的草场、水体。区域环境-生态与一方土地是相关联的。而在现有的土地制度之下，没有人能对或者是想对土地负责——有权处置土地，用土地换钱的，是地方政府，但，第一，土地不是地方政府的，是“国家的”或“集体的”，第二，地方政府的掌权人是有任期的。官员、农村党支部-村委会，以至是外在于农村的环保主义者，都不是土地的所有权人，村民在实际上也不是民法意义上的所有权人；没有人愿意或者是有能力为地方的长远利益考虑而保护与土地相关的环境和生态。于是，对当权者和农村人来说，用不是自己的土地获得短期利益就都成了常态。

同样，当作为个体的农村人不再是土地的主人后，当有可能离开就离开（不管是农村富人的移居国外，还是农村穷人的外出打工）时，当除了剥夺得太狠（征地强取豪夺，给钱太少），残害得太厉（癌症村污染到“夺命”）就无人或少人反抗时，农村人自身能为保护土地（特别是耕地）不被侵占，环境不被污染、生态不被破坏而抗争的力量，也就非常有限了。

此外，农村人既不能真正行使土地所有权人的权利，更缺少组织起来维护自己环境权利的能力。农村人原本可以用来对抗污染和生态被破坏最有力的一张牌就是“这是我的土地”，“我不同意”，但这种在市场经济、在法治国家中最有力的理由，在今日特有的制度“现实”中失灵了——当“集体”不足以代表“集体”利益，当“集体”无力代表“集体”，以及，当“集体”的所有权不足以对应地方政府的“决定”，当司法从属于地方政府时，农村人是那样的软弱无力，而中央保护耕地、维护农民利益的政策却又都显得“鞭长莫及”。

本来，在环境-生态保护中最须警惕的是大公司高价收买土地所有权人及其土地。在这种情况下，政府的环境执法和公众的环境保护行动都只能是一种相对已经取得了土地所有权人身份的公司的外部干预。而在中国，由于有了地方政府出自GDP考虑的相帮，公司往往只要低价“收买”土地所有权人，就能堂而皇之地污染、破坏了——占用国家重点产粮区农田办工业、建城市、搞旅游，畅行无阻，原因即在此。

缺少农民土地所有权或农民农用土地永久使用权的制度确立，缺少国家对农用地、生态保护地永久不能改做他用、不得置换的制度确立，农村环境污染、生态恶化的局面即难改观。

没有维护自身财产所有权和环境权能力，及组织起来与污染环境、破坏生态的违法行为相抗争能力的农村人，只能是环境污染、生态恶化的最大的受害者。

另一种理论解释，认为：“知识和权力的转移”是导致今日中国农村环境污染和生态恶化的重要原因。

认为：农村原有顺应自然的耕作方式，有村落自身（自治）的权力系统，而“传统知识是内生的”，是“适应当地的自然环境”的。当人们在今日把城市和农村视为两级，则开发过程中“知识和权力中心都在从农村转移到城市”，“使农村地区原有的独立性在逐渐失去，从而沦为城市的附庸”。以往，“常将环境问题看作是人与自然界的关系问题”，而今日，则也应关注“这种关系背后的权力关系和知识问题”。

“开发之所以带来了环境问题，其中很大的原因就在于开发已经成为一种外来力量作用于农村社会”。“外来的知识将自然界看做资源，必须产生出产品。一块草地没有存在的价值，除非被用于放牧。当工业可以产生更多利润的时候，放牧应让位于工业。森林、水和草地也都被看做资源，要为人类生存做出贡献，它们存在的价值仅仅在于服务人类。在这种观念下，甚至环境保护也变成了利益的权衡。森林为什么要被砍伐，是因为森林可以为人们提供木材；森林为什么要保护，因为森林可以保持水土，可以增加碳汇，从而减缓气候变暖。保护森林是因为保护森林比砍伐森林可以带来更大的收益”。

“随着农村知识的丢失，农村的决策权力也让位于外来的决策者。发展的结果使农村无法保护自己的环境，而只能依赖于外部的力量”。

而“当政府也不再依赖农村提供财政收入”，反而需要“不断增加对农村和农业的投入”后，“吸引政府的就不再是农村本身，而是农村的资源”。政府关注的是“如何转换农村资源的利用方式达到促进经济发展、增加财政收入”。“我们可以看到，在资本进入的背后经常发现政府的推手”，“从政府经营土地，到一些政府引入高污染企业，都反映了这样一个基本的逻辑。许多环境问题产生的本质问题可能恰恰在于政府推动的资源利用方式的转变”（王晓毅：《沦为附庸的乡村与环境恶化》，《学海》2010年第2期 ）。

由此，我们更应看到以“转变产业结构、增长方式、消费模式”和“修复生态”（十七大报告）解决环境-生态问题的重要了。

作者：李楯

李楯，法学家和社会学家。清华大学当代中国研究中心教授。主要做制度研究，也做些性别研究和文化研究。媒体评论：是专家，也是行动者。

本文为旧文重刊：

《中国的农村污染》（《环境绿皮书·2012年卷》总报告第二部分，社会科学文献出版社）

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绿会融媒授权发布日期：2021年11月10日