马勇：能源转型背景下的生物多样性保护

北京市法学会环境资源法学研究会、北京市法律谈判研究会联合年会近日以线上线下的方式成功举办。中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇受邀参加会议并做“能源转型背景下的生物多样性保护”发言，以下刊出具体内容：

结合开展的有关生物多样性保护方面的工作，进行三个方面的汇报：

一、基本情况

1、从大的范围来看，目前关于气候变化，公共卫生安全和生物多样性丧失，是世界性三大危机问题，对人类社会构成巨大挑战。在联合国环境规划署UNEP《与自然和平相处》当中，对三个危机问题的相互影响，相互融合带来的严重后果做了一定详述。目前在新冠疫情的背景下，野生动物的栖息地的丧失和气候变化的剧烈影响等因素引发出一系列问题我们需要特别关注。

2、中国政府提出了“2030碳达峰，2060碳中和”的战略目标后，全国各行各业都高度重视并积极贯彻落实，但在推进过程中，个别地方出现了拉闸限电，影响居民基本生活等情况，被媒体曝光之后引发舆论的关注。中共中央国务院及时发出《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，提出了明确的目标任务和具体要求。

我们前段时间关注到，国家能源局下发《关于组织拟纳入国家第二批以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目的通知》。通知出来之后，结合收到的信息，我们知悉光伏风电项目发展过程中，一些地方出现了伤害候鸟并破坏栖息地的情况。风电光电项目对于生物多样性的影响非常明显。针对此问题，我们向国家能源局、生态环境部提出了相关意见，建议要加强在光伏风电基地建设过程当中对生物多样性的影响评价工作。

3、今年《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议（CBD COP15）在云南召开了第一阶段会议，使得更多的人对生物多样性有了更多的关切和重视。中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，其中提出了一些具体的要求、目标和任务，包括一些具体的举措，对推进相关工作，特别是在能源转型背景下，推进生物多样性保护的工作有了基本的抓手和依据。

二、问题分析

1、立法支撑不足

这是首当其冲需要注意到的问题。风电光电基地建设过程当中对生物多样性的影响存在的问题已有彰显。涉及到风电光电项目普遍占地面积比较大，在此种情况下，就很可能对生物多样性中的生态系统层次，即栖息地造成很大的影响，进而对生物多样性产生严重影响。从目前看，我们相关的法律支撑并不十分充分。《能源法》现在处于征求意见过程中，还没有出台；《气候变化法》现阶段正在讨论提出；《生物多样性法》也一直在推进和呼吁，目前迟迟没有列入到相应的立法议程中。由于上位法缺位，导致推进开展管理监督工作过程当中产生了很多困难和问题。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二零三五年的远景目标的建议》当中明确提出了：强化绿色发展的法律和政策保障。在未来，立法方面应该会有相应的进展和推动。

2、标准、规则不足

目前有关于能源、生物多样性保护方面的标准和规则严重不足，比如说生物多样性方面的标准，在国内比较欠缺，而国际标准化组织ISO生物多样性技术委员会TC331是以法国为秘书处去牵头开展工作的，我国相关工作的开展相对来说很被动，包括术语定义在内的一些基本的规则的制定，可能会受制于人。

前段时间在中国标准化研究院的牵头之下，中国绿发会提交了有关《生物多样性评估》的一项国际标准去推进相关工作。但从总体看，我国关于能源和生物多样性方面的标准和规则有待大力推进。除了风电和光电之外，包括潮汐、地热等其他的新型能源的规则和标准更是欠缺。

3、顶层设计、规划欠缺。

由于立法支撑不够，标准规则的不足，在整体顶层制度的设计中，全国性的相关规划是缺失的。想要在短期内上马大批的风电光电项目，这让人不由得去想起前几年我们推出4万个亿的时候，上马了很多高耗能高污染的项目。

风电光电项目是很重要的推进的方向，但推进过程中要做到科学有序，因为缺乏顶层的设计，是所有的地区都能上风电光电项目还是有分区的限制，包括规模的规定都不明确。这可能为以后生物多样性的保护留下比较大的隐患。

三、建议

1、推进《能源法》《生物多样性法》等立法和相关规划。

根据立法出台或推进相应规划，特别是能源和生物多样性保护方面的规划。如果顶层设计跟不上，各地方具体执行过程中很可能会出现无序发展的情况，进而带来更多的问题。中央生态环境保护督查组在开展工作时发现，一些新能源项目出现了很多问题，有一些风电项目建在了自然保护区内，建在了生态红线之内，建后又拆，但生态环境没有得到很好的修复，建议立法的支撑和规划这方面要加强。

2、加强标准及规则的制定、实施。

因为标准、规则就是话语权。这对今后新能源的发展和生物多样性的保护意义重大。最近我们和中国节能协会、中国标准化协会、中国标准化研究院资源环境分院等共同成立了“双碳基金”，将来会推进标准和规则的研究。

中国绿发会相继推出了ESG评价标准、企业碳评价标准等团体标准。不久前绿会推出《生物多样性规划标准》也公开征求社会公众的意见，希望通过这些工作可以在标准和规则方面做有益探讨，也希望能为社会做出贡献。前期我们已经发布了5个相应的标准：生物多样性调查与监测标准、生物多样性评估标准、生物多样性修复标准、生物多样性适应规范、生物多样性补偿标准。在推进的过程当中将不断地修正完善，也请今天参会的各位多关注，多提出批评意见和建议。

3、开展环境司法实践。

最高人民法院发布了第174号指导性案例：中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司生态环境保护民事公益诉讼案，这个案件是极危的物种五小叶槭而引发的。在水电的开发建设过程当中，项目的规划可能会出现对周围环境负面的影响，本案就属于这个情况。根据水电公司未来的规划，会淹没五小叶槭这个极危物种的栖息地，我们发现之后及时提起了预防性的公益诉讼，推动势头向好发展。

最高人民法院在发布此案例的评语是：该案依据风险预防原则，明确项目建设可能破坏濒危野生植物生存环境，损害生态环境公共利益的，可以判决被告采取预防性措施，对濒危野生植物生存的影响纳入环境影响评价，根据环评结果决定项目建设能否依法推进，促进环境保护和经济发展的协调。

最高人民法院发布了《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》。其中对一些地区、行业中有关于能源和生物多样性方面有了相应的规定，这对后期推进环境司法工作会具有指导意义。

近期最高人民法院在开新闻发布会时明确提到，将会制定生物多样性司法保护的相关指导意见，我们理解可能会发布有关于生物多样性保护的司法解释。双碳背景下这对于推进生物多样性保护更具有推动力,目前在缺位上位法的依据之下，推动发布生物多样性司法保护的司法解释，是极具有挑战性的。中国绿发会也将会提供协助和支持，谢谢。

文/时子 审/MY