中国综合气象防灾减灾的现状、挑战与发展机遇

（一）综合气象防灾减灾面临的多重问题与挑战

气候变化背景下极端天气气候灾害呈多发重发趋势。据统计，最近30年，全球86%的重大自然灾害、59%的因灾死亡、84%的经济损失和91%的保险损失都是由气象灾害及其衍生灾害引起的。21世纪全球气候变暖趋势很可能进一步加剧，极端天气事件发生频率也可能增加。这不仅会造成巨大的经济损失和人员伤亡，而且会带来大宗商品价格上涨、金融市场波动，乃至威胁社会稳定和地区安全。世界气象组织在《世界气候状况年度临时声明》中指出，2012年全球各地极端气候事件频发，北半球尤为明显，主要表现为热浪、干旱、洪水和低温。现实情况表明：无论是南半球还是北半球，极端天气气候事件的威胁都不可忽视；无论是发达国家还是发展中国家，气象灾害造成的影响和损失都不可低估；无论是冬春还是夏秋，极端气象灾害都有可能发生。我国就暴雨洪涝灾害近年来形势严峻，2007年7月18日，山东济南遭遇超强特大暴雨，造成34人死亡，33万群众受灾，直接经济损失约13亿元。2007年7月16日重庆发生100年一遇暴雨洪水，全市有22个区县受灾，受灾272.35万人、死亡10人、失踪5人、伤病128人，紧急转移安置11.31万人。2010年5月7日，广州发生暴雨洪涝，死亡6人，全市受灾人口3万余人，中心城区118处地段出现严重内涝水浸，造成城区大范围交通堵塞。2012年7月21日，北京市及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害，造成79人死亡，160万人受灾，经济损失116亿元。2013年10月7日，宁波余姚市遭受了100年一遇的降雨，强降雨导致城区有70%以上地区受淹7天以上，给人民的生活带来巨大的损失和困难。2014年5月11日，深圳连续遭受暴雨袭击，全市出现约300处道路积水。部分地区积水超过1 m，共约2500辆汽车受淹。2015年6月17日上海暴雨，同济大学、复旦大学等被淹，学生在校园内抓鱼戏水。2015年6月26日南京市暴雨，机场高速受淹封闭，南京多所大学被淹，被戏称为“河海”大学。

愈发严重的灾情对气象综合防灾减灾提出严峻挑战。我国是世界上受气象灾害影响严重的国家之一，气象灾害占各种自然灾害的71%左右。近10年，全国平均每年因气象灾害死亡2000人左右，经济损失2000亿元左右，每年因气象灾害使农田受灾面积达3330多万公顷，受极端天气气候事件影响的人口达6亿多人次，平均每年造成的损失占国民经济总产值的3%~6%，占全部自然灾害损失的70%以上。气象灾害种类多、致灾强度大、影响范围广、持续时间长、发生频率高、时空分布不均匀、灾害损失重、风险程度高。做好气象防灾减灾工作，最大程度减少人员伤亡、最大限度减轻灾害损失，已成为世界各国政府的共识，是一项要求高、难度大的重要任务。总的看，气象灾害的影响范围越来越广，气象防灾减灾也不再是单纯的专业技术性工作，正日益成为社会公共事务。

严峻气象灾害影响政府公信力。随着经济社会的快速发展，我国步入城镇化快速发展的阶段，城镇化率已由2000年的36.22%增加到2016年的57.35%，京津、长三角、珠三角等地甚至接近或超过了80%。人口更加向城镇集中，经济社会活动流动性加大，由此带来的社会孕灾环境将更加脆弱敏感、承灾体将更加暴露易损、致灾因子将更加复杂多样，同样的极端天气事件所造成的经济损失和社会影响将比过去要大得多，甚至会严重影响政府公信力。据相关统计，2008-2016年，全国有60%以上的城市发生过不同程度的暴雨洪涝，其中有近140个城市洪涝灾害超过3次以上。近几年，每逢雨季，各地城市轮番上演“城市看海”的景象，造成严重的洪涝灾害和人员伤亡及财产损失。城市防洪排涝已成为中国防洪排涝体系的一个突出短板，严重影响了城市人民生命财产安全，对城市形象也造成了极为负面的影响。

常态化和非常态化相结合的灾害监测预报预警能力不足。我国气象防灾减灾仍存在一些矛盾、问题和困难。在全球气候变暖背景下，极端天气气候事件的发生发展越来越复杂，应对防范气象灾害的难度在增大；经济运行和人民生活对交通、通信、能源的依赖程度越来越大，应对防范气象灾害的广度在扩大；顺应建设生态文明、美丽中国、和谐社会的新要求和各族人民过上更好生活的新期待，应对防范气象灾害的深度在加大。伴随气候有针对性的气象灾害监测能力有待进一步完善，气象灾害的长时效预报与灾害的影响预评估能力不足，多部门联动需要进一步提高，公众自救意识等都亟需提高。

安全城市建设和社会公众对气象灾害综合治理提出了更高的要求。国内的快速发展造成并放大了众多的潜在风险。近年来，中国城镇人口密度增加，社会财富聚集，基础设施承载力超负荷，城市不断扩张，使得经济高密度地区向高风险地区扩展，大量农民进城务工使农村的风险转向城市，城市部分建筑物达不到设防标准，管理还比较薄弱，造成城市对自然灾害有明显放大作用并不断出现新的特点。城市的人口和建筑物高度集中，无序发展容易造成灾害管理的瓶颈效应，使得小风险酿成大灾难。近些年，由于城市规划中的防灾基础设施相对于城市发展严重滞后，使得我国许多城市在极端气候灾害面前不堪一击随着工业化、城镇化的发展，人民生活水平不断提高，对人身健康和财产安全的要求不断提高，但防灾减灾的意识薄弱，缺乏灾害应急技术和经验。

部门分割的体制机制对气象综合防灾减灾提出挑战。应急管理部成立，但中国气象防灾减灾的职能并未发生根本变化，其职能还处在中国气象局管辖之内。从气象部门和其它部门关系来看，部门之间存在“数据私有”现象，彼此信息交流速度欠缺，难以应对突发性气象灾害的挑战。从气象部门内部来看，多部门多灾种的监测预报预警系统分散建设、重复建设现象普遍，且互不连通。气象部门内部监测预报预警数据和灾情数据彼此互通不畅，甚至滞后。气象部门之间信息共享和交流的体制机制还有待进一步畅通，虽然气象部门间声称彼此间信息共享“畅通”，但存在事实上的“滞后”，甚至“阻塞”。

（二）发展机遇综合防灾减灾已上升为国家战略。2014年习近平总书记提出“总体国家安全观”，要求既要重视传统安全，又要重视非传统安全，既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础。2016年7月以来，习近平总书记多次谈到防灾减灾工作，特别强调综合防灾减灾。强调落实责任完善体系，科学精准预测预报，突出防御重点，整合资源统筹力量，全力保障人员安全，强化军民联防联动机制。坚持以防为主、防抗救相结合；坚持常态减灾和非常态救灾相统一。着力提升从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。2016年12月29日国务院办公厅吸纳习近平总书记关于防灾减灾重要讲话精神，印发国家综合防灾减灾规划（2016—2020年），综合防灾减已成为国家战略。在这种背景下开展气象综合防灾减灾应运而生，势在必行。

气象防灾减灾取得显著成效。气候变化背景下，我国极端天气气候灾害事件频发。因此，各级党委、政府高度重视气象防灾减灾工作，应对气象灾害的措施也越来越具体规范，工作力度越来越大。气象部门坚持以人为本和公共气象服务方向，强化气象灾害的监测、预报、预警和防御能力建设，逐步建成了立体化的综合气象灾害监测网，气象灾害的监测手段、水平、精度、效率得到极大提升；气象灾害预警信息发布更及时，发布渠道更多样，发布范围更广泛。“十二五”期间，全国因气象灾害造成死亡人数较上一个5年减少了近2000人，造成的经济损失占GDP的比例由1.22%降低至0.91%。

气象综合防灾减灾深得党中央和国务院的政策支持的机遇。国办发〔2007〕49号文件指出加强气象灾害防御工作的总体要求，大力提高气象灾害监测预警水平，切实增强气象灾害应急处置能力，全面做好气象灾害防范工作，进一步完善气象灾害防御保障体系，加强气象灾害防御工作的组织领导和宣传教育。国办发〔2011〕33号文件进一步指出加强气象灾害监测预警及信息发布是防灾减灾工作的关键环节，是防御和减轻灾害损失的重要基础，要求气象部门提高监测预报能力，加强预警信息发布，强化预警信息传播，有效发挥预警信息作用，加强组织领导和支持保障。可见，党中央和国务院高度重视气象防灾减灾工作，并给予了切实指导和厚望，这为气象综合防灾减灾的顺利开展提供了政策保障条件。

国内和国际气象防灾减灾救灾任务带来的难得机遇。党中央国务院关于“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、雄安新区和粤港澳湾区等战略和规划的发布与实施，既给气象部门带来了挑战，也送来了难得的机遇。国际社会更加期待我国在防灾减灾救灾领域发挥更大作用。气候承载力评估和气候变化风险评估是战略规划实施中首要面临的关键科学问题之一。气象部门特有的全球监测、全球预报和全球服务，不仅可以关注防灾减灾救灾与经济社会发展，而且应对全球气候变化和消除贫困的关系，同时气象部门重视多灾种、灾害链和灾害遭遇的综合气象风险防范能力建设，具有特殊的部门站位、肩负特殊历史使命担当和国家赋予的特殊战略定位，为国内外重大战略项目实现“防灾减灾，气象先行；气候变化，政策沟通；国际交流，减灾合作，绿色发展，互联互通；丝路繁荣，命运以共”提供了难得的机遇。

综上所述，维护气象防灾减灾安全，要坚持底线思维，坚持气象综合防灾减灾问题导向，深刻了解气象综合防灾减灾短板，在全面做好气象监测预报预警工作的基础上，着力深化气象综合防灾减灾改革，加强气象防灾减灾监管，科学防范气象灾害风险，强化气象防灾减灾安全能力建设，不断提高气象防灾减灾竞争力、抗风险能力、可持续发展能力，坚决守住不发生气象灾害导致的重大人员伤亡底线，发展气象综合防灾减灾需要学习借鉴国内外多部门的有益经验，但必须立足气象灾害国情，从我国实际出发，准确把握我国气象灾害发展的特点和规律，不能照抄照搬。