无人海岛开发生态效益不可缺位

光明网-《光明日报》 2017-03-09 作者:吴学安

  【环保笔谈】

  作者:吴学安

  国家海洋局近期印发《无居民海岛开发利用审批办法》(以下简称《办法》),规范无居民海岛开发利用审批工作。《办法》将“生态优先”规定为无居民海岛开发利用遵循的最重要原则,并将“生态用岛”理念贯穿于无居民海岛开发利用全过程。

  随着无居民海岛开发利用需求不断增加,我国迫切需要从国家层面出台政策、办法加以规范。

  “无人岛”是指没有列入县级以上政府行政编制、没有居民户籍的岛屿。目前国内共有海岛1万多个,无居民海岛占了大约95%。2011年8月公布的《无居民海岛保护和利用指导意见》(以下简称《意见》)严格限制填海连岛工程,包括:填海造地工程涉及海岛的,应通过桥梁和隧道方式连接海岛和陆地;海岛的开发利用,应充分利用原有地形地貌,避免采挖土石;确需采挖土石方且采挖面积达到用岛面积30%以上的,要通过专题论证,论证专家一致同意方可通过。

  自20世纪90年代以来,中国已消失的海岛共计805个,其中由于围填海、炸岛挖沙而消失的海岛有701个。日益增加的海洋资源开发力度加剧了公众对海洋环境保护的担忧。对此,不少专家坦言:不论怎样强调保护,只要是开发行为,就会给海洋带来直接或潜在的影响;而一旦海岛及周边海域生态系统遭受破坏,将很难恢复。

  根据《意见》,海岛开发利用应避免破坏自然岸线资源,对于改变原有海岸线长度达到使用海岸线长度30%以上且超过200米的项目用岛,应专题论证,论证专家一致同意方可通过。对于“岛主”在无人岛上修建的建筑,《意见》明确,在海岛海岸线及周边海域修建码头、房屋等建筑物和设施,鼓励采用透水构筑物形式或者桩基方式,例如栈桥式码头、栈道、高脚屋等;此外,在海岛上建造建筑物和设施应与海岸线保持适当距离,一般在20米以上。

  笔者以为,在海岛开发的起步阶段,关键还是要搞好规划和定位,使经济效益和生态效益均实现最大化。

  一方面,对于无人岛的租用使用金,除了根据海岛周边经济环境、离岸远近等因素设定出让最低价外,还应按照开发类别、对环境影响大小支付生态补偿费。譬如,林业种植对海岛生态环境破坏性小,部分海岛每公顷每年只需缴纳14元使用金;而如果在资源禀赋较好的海岛进行填海连岛建设,使用金最高能达到每公顷每年24万元。

  另一方面,经过开发的无居民海岛一旦变成社会单元,一般城市出现的治安、消防等问题就可能在海岛上出现,而海岛交通不便,个人和企业应对危机的能力薄弱,具体由哪些部门来负责管理,也需要在海岛开发之初就加以明确。

  近期国内外部分地区台风、地震等自然灾害频发,因此在前期规划建设无居民海岛时,还应注意建立预警体系,避免这些海岛在灾害来临时成为信息孤岛,造成财产损失和人员伤亡。

  总之,一旦无居民海岛开发规模化、常态化,在设定每个海岛的主导功能时,就应该充分尊重海洋功能区划,确保海洋经济健康、持续、有序发展。

  《光明日报》( 2017年03月09日 15版)

责任编辑:李阳阳

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