环境民主原则

　　环境民主原则指在环境保护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，参与环境权益或者社会公共环境利益相关的环境决策与实施活动，并有权得到相应的法律保护和救济。环境民主原则亦被表述为“公众参与原则”或者“依靠群众保护环境原则”。该原则是环境法的重要原则之一，有学者甚至称之为“环境法的精髓和灵魂”，其要旨就是必须要让公众参与到环境保护的法制化进程中去，并成为推动和实践这一进程的主力军。

　　提出

　　目前，环境民主原则已成为世界各国环境法律领域公认的一项基本准则，这不仅体现在20世纪60年代以来在各国蓬勃兴起的各种各样的非政府环境保护团体和环境保护群众运动，而且还明确地体现在相关的国际法律文件和国内立法中《关于环境与发展的里约宣言》原则十就规定了有关环境民主原则的内容，明确提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都适当地获得公共当局所有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并有机会参与各项决策的进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”《2l世纪议程》也用一篇共十一章的篇幅专门讨论包括公众参与问题在内的环境民主问题，特别强调加强个人、团体和非政府组织在履行已商定的计划中的作用，认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。1

　　内容

　　1、公众参与环境影响评价

　　环境影响评价是指对拟议中的建设项目、区域开发计划以及它们实施后可能产生的环境影响所进行的专业性识别、预测和评估。环境影响评价的根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动。也就是说，在一个建设项目的实施有可能影响到公民的生活居住环境的时候，必须由公众参与的方式来决定它的进行与否，这样才能够对潜在的环境问题更公开透明地进行论证。

　　2、公众参与环境许可听证

　　我同在2004年颁布了《行政许可法》，《行政许可法》中的第四十六条、四十七条、四十八条规定了行政许可听证度。行政听证制度是一项保障行政相对人充分行使申辩权利的程序，是相对人参与行政程序的重要形式。政府作为环境建设的行政部门，无论在信息掌控还是决策决定权上，公众都处于管理相对人的弱势的地位，因此，行政听证则显得尤为重要。只有通过行政听证，才能保证相对人能够充分表达自己的意见和主张，为自己辩解和要求行政机关举例证据及提供依据，对即将和已经开始建设的环境项目进行充分的考证。

　　3、公众参与环境行政立法和决策

　　仅有环境评价和许可听证的公众参与还不够，因为行政行为的依据是行政立法和决策，如果立法和决策中已经明文规定了内容，仅靠听证参与最终不能改变实质性的问题。因而在行政立法和决策中。应当体现环境民主原则、实行听证制度，从而为环境的维护和环境问题的解决提供更坚实的法律基础。当然，如果能够在环境行政执法中同样适用参与原则，则更能够体现保障民生、体现民意的法治理念。

　　4、公众参与环境公益诉讼

　　我同目前的法律诉讼包括三种：刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼。在这些类型的诉讼中，均要求原告必须是与案件事实有利害关系的当事人。如果一个没有利害关系的当事人要为环境问题提起公益诉讼，往往会被法院以主体不合格为由驳回起诉。这无益于唤起公众的环保意识和赋予公众维护环境的动力。因此，完善公益诉讼制度，是非常必要的。1

　　适用

　　1、环境民主原则的适用主体

　　环境民主三原则中的“民主”主要体现为“公众参与”，“公众”是环境民主原则的实施主体，在环境民主原则的实施中，环境公众参与主体中公众的资格的取得应符合以下条件：第一，环境公众参与主体中的公众应不属于环境项目的决策者或许可者，如规划部门、建设单位、环保部门应不属于环境公众参与主体中的“公众”；第二，环境公众参与主体中的公众须是与环境事务有关或感兴趣的“公众”；第三，环境公众参与主体中的“公众”之一的个人，无论是本国人、外国人、无国籍人，或者是对环境事务有关或感兴趣的一般公民，均应该是具有完全行为能力的人；第四，“公众”之一的组织，应是以一定法定程序成直的合法组织。

　　2、环境民主原则的适用保障

　　单纯在法律上确立环境民主原则的地位是远远不够的，一项制度的有效实施还需要相应的事后救济措施。英美法国家有句家喻户晓的法律格言，“无救济则无权利”，又称为“救济先于权利”或“没有救济的权利不是权利”。这一格言强调了救济对于权利实现的重要性，说明了权利自始至终都必须与救济紧密相连。法律规定了环境民主原则，赋予公众参与环境保护的权利，但是这并不能保证环境民主原则的必然实现，当出现危害这一原则的行为或事实发生时，只有通过诉诸救济，环境民主原则的存在才能具有真正的法律意义，所以，救济制度是环境民主原则的适用保障。

　　环境保护法中的救济并非仅指司法救济，还包括行政救济等其他方式的救济。关于这一点，一些国际条约表达得非常清楚。《奥胡斯公约》在其第九条中对于司法救济和其他方式的救济作了规定。该公约第九条的第一款规定，每个缔约方应在国家立法的框架内确保任何人，凡认为自己按照第四条规定索取信息的请求忽视部分或全部被不当驳回、未得到充分答复或未得到该条所规定的处理，都能够得到法庭或依法设立的另一个独立公正的机构的复审。公约的该款讲得非常明白，当公众参与环境保护，而其环境知情权得不到实现时，缔约国应当进行司法救济或者依法设立的另一个独立公正的机构(这一机构当然也有可能是独立的行政机构)适用行政救济制度。实际上，在讲求效率和节约社会成本的推动下，现代社会的权利救济形式已不局限于司法救济这一单一的救济形式，行政救济等其他救济方式应运而生。

　　考查我国有关公众参与的法律文件，我们会发现环境民主原则在我国的实施缺少救济保障，尤其是缺少司法救济保障。目前环境民主原则在我同的实施现实是，尽管有关立法机关及行政机关非常重视环境民主原则在环境保护领域的实现，《环境影响评价法》、《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法(试行)》等法律法规也对公众参与作了相关规定，但遗憾的是，这些相关法律文件中并没有关于公众参与实现的具体救济措施。如在2006年国家环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》中，虽然详细地规定了公众参与的一般要求、公众参与的组织形式、公众参与规划环境影响评价的规定等内容，但对于违反环境民主原则的法律救济竟只字未提，这不能不说是我国环境民主原则设计的一大缺陷。1

　　实施

　　1、通过立法将公民的环境权具体化、制度化，增加环境资源管理的公开性和透明度，公布和提供有关信息资料，使广大公民了解环境资源的状况和政府的环境资源管理工作情况，实现公民的知情权，这是实行环境民主和公众参与的前提条件。通过宪法和环境基本法确立公民的环境权是实行环境民主和公众参与的最具有决定性的因素。在这方面，我国的《宪法》《环境保护法》和《大气污染防治法》《水污染防治法》等相关的环境单行法律都有相关的规定。例如，《环境保护法》中的第11条规定的每年发布环境状况公报，并在一些城市实行空气质量周报制度；《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等单行环境法律中关于环境影响评价制度的规定，将建设项目所在地单位和居民的意见作为环境保护的法定内容等。

　　2、尊重和维护公民参与环境管理权，扩大和保障环境资源诉讼权，依法处理各种侵犯环境资源权利的行为，提高全民族的环境资源意识，这是实现公民环境权和公众参与的基本途径。环境民事诉讼和环境行政诉讼是公众参与环境资源管理的一种重要方式，特别是当政府机关不履行环境与资源保护法定的职责或从事违法行政行为时提起环境行政诉讼，往往比批评、建议、申诉、抗议、游行、示威更加有力。

　　3、加大宣传教育力度，提高全民族的环境资源保护意识。环境科学是一门新兴的科学，环境资源保护在我国的起步也比较晚，公众对有关的环境问题缺乏比较深入的了解，因此，在我国目前的情况下，实行公众参与，提高全民族的环境资源意识就显得尤其重要。有必要利用各种手段和途径，加强环境资源保护法制的宣传教育，提高人们的环境与资源保护法制观念，开展环境资源保护宣传和教育，使广大公众认识到污染或破坏环境资源可能导致的严重后果，增强危机感，树立保护和改善环境资源的良好社会风尚，形成人人对污染和破坏环境资源的行为进行谴责的社会氛围，引导全社会的人都来关心和参与环境资源保护工作，使环境资源意识深入人心。

　　4、探索民间环保团体的运作模式，成立民间环境资源保护组织和社会团体，推动环境资源保护群众运动，形成环境民主和公众参与的组织体系和社会基础，使民间环保成为一支积极力量。把公众组织起来成立民间环境资源保护团体，开展环境资源保护宣传、学术交流、环境资源保护科技成果推广活动，有效提高全民族的环境资源意识，并为政府在环境资源决策方面提供参考意见。国内外的实践证明，环境资源保护社会团体可以在保护环境资源，促使环境资源问题的解决，监督政府依法行政方面发挥积极的作用。据不完全统计，目前我国有环保社团1500余个，其中不少已较具规模，如自然之友、北京地球文化村等。

　　5、政府积极支持环境资源保护社会团体的活动，为环境保护社会团体和公民创造和提供条件。在这方面，政府部门应当转换角色，加强立法、政策制定的工作，为教育部门、媒体和民间团体创造有刺激力的政策条件。比如，定期或及时发布国家环境资源状况公报，及时通报有关的环境情况，公开有关的环境决策和管理的信息和程序，提供环境法律、法规、政策、计划文件和其他的有关信息，召开环境资源听证会，提供法律咨询，推行环境标志等。

　　6、教育部门应在教育思想和教育实践两方面体现可持续发展的要求，促成环境教育和基础教育改革互为机遇的良性互动关系。

　　7、媒体充分发挥新闻监督的职能，提高媒体从业人员的素质，并且把媒体关于环境问题报道的焦点地方化。2

　　意义

　　1、任何公民和社会组织都享有环境保护的权利，同时也负有环境保护的义务，该原则明确了公民在环境保护和可持续发展中的主人翁地位，是经济、社会和环境的可持续发展的根本保证。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这充分表明，将环境保护事业建立在公众的广泛参与、支持和监督的基础上，吸收公众参与环境管理，既是保证公众当家作主和保护公民环境权益的需要，也是充分发扬民主，搞好环境保护工作的重要途径。这项原则已经成为我国民主法制建设的一个重要组成部分。在各项环境资源保护法律法规的制定、执行以及实施过程中，应充分发挥公众的作用，赋予公民参与环境资源保护的各项权利，形成公众参与机制，充分发挥其积极性、主动性和创造性。

　　2、实施环境民主原则有利于提高和强化全民族的环境意识和环境法制观念，树立保护和改善环境的良好社会风气。通过宣传教育，使广大公民认识到环境保护关系到各行各业和每个公民的切身利益，在全社会树立保护环境人人有责的风尚，把保护环境变成全体公民的自觉行动。

　　3、实行环境民主原则可以使公众对政府的环境资源决策进行监督。环境资源属于公共资源，对此公共资源的配置，我国目前仍然是以行政配置为主，市场配置为辅。而这种资源的公有性又会导致行政配置的低效率，甚至造成资源的大量流失。实行环境民主原则后，公众可以对此进行监督，这样可以减少资源浪费、流失，提高资源的配置效率。

　　4、环境民主责任原则使公民参与环境资源保护的权利得到法律上的保障，规范了公民参与的各种途径和程序。我国的《环境保护法》中规定了定期发布环境状况公报制度，其主要作用便是在于使广大公民了解环境资源污染和破坏以及环境资源保护方面的情况，认识到环境问题的严重性及保护环境资源的迫切性，增强保护环境资源的责任感，以真正发挥公众的监督作用。我国有关法律法规也规定了公众参与国家制定环境资源保护政策、法律、法规及其他决策和对各级政府和司法机关履行环境资源保护职责进行监督的权利。例如，我国《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》等单行环境法律中关于环境影响评价制度的规定，就将建设项目所在地单位和居民的意见作为环境保护的法定内容，对公民的环境权作了严格的法律保护。2

　　本词条内容贡献者为:

　　吴俊文 - 博士 - 厦门大学