[科普中国]-法国核能外交

简介在国外传统的核安全研究中，“核外交”（Nuclear Diplomacy）这一术语一般应用于四种情况。

一是冷战时期，美苏以核武器为手段所进行的威慑与对抗。

二是核武拥有国以削减核武器为目的与对手国家进行战略竞争与博弈。

三是以防止核扩散为目的而开展的系列外交行动。

四是以上述第三点为基础，尤指冷战后国际社会阻止伊朗、朝鲜等国出于非和平目的进行核研究所开展的系列外交行动。然而，随着民用核技术的进步，以及人们对于清洁能源的不断追求，民用核合作（coopération nucléaire civile）数量逐年增加，于是，出于政治或经济目的而在国家间签订民用核合作协定（Accords de coopérationnucléaire）的行为也被纳入“核外交”范畴。

拥有独立核能力是法兰西第四、第五共和国长期奉行的国策并延续至今。与此同时，在依靠自己建立独立核威慑力量后，法国已一跃称为全球最活跃的民用核能研发者与推广者。在核能利用方面，法国国内约75%的电力来源于核能发电，同时17%的电力来源于核燃料循环利用。在国际推广方面，法国已对超过40 个国家提供了核援助，同时已与近20 个国家签订双边民用核合作协定。法国所崇尚的“核情节”（Nuclear Idiosyncrasy）不会因领导人和政党的更替而改变，因而，在中法核能合作不断深化的今天，系统考察自己的核能“老师”，不仅对我国的核工业建设有所借鉴，更为我国核能“走出去”提供经验支持。法国核能外交的演进法国常规能源资源有限，满足不了工业生产需求。据统计，上世纪 50-70 年代，法国能源自给率逐年递减，至70 年代，其能源自给率不足20%。因此，蓬皮杜（GeorgesPompidou）政府时期，法国开始重视核能的利用1。

法国的核能外交的演进经过数十年的发展，法国的核能发电比例已占全国电力供应的约75%，成为世界核电比例占能源供给总量最高的国家。这不仅是法国的骄傲，更大大提高了法国的能源自给率。与此同时，法国长期以来一直将核能视为清洁、低碳、安全的能源，致力于将这一理念向外推广并出口其核能技术。法国的核能外交的演进可以划分为三个阶段，即核援助时期、谨慎拓展时期和全力推进时期。

第一阶段：核援助时期（20 世纪50-70 年代末）

20 世纪50-80 年代这近30 年时间，法国共与34 个国家签订了核合作协定。然而，在这些协定中，许多都未曾涉及核能。相反，在这些合作伙伴国中或多或少都进行着与核武器相关的研发。例如，瑞士在1969 年签订《核不扩散条约》（NPT）前一直对核武器项目进行可行性研究；

第二阶段：谨慎拓展时期（20 世纪70 年代末-90 年代末）1979 年3 月28 日，美国三里岛核电站二号堆发生了核泄漏事故，但法国政府重申发展核能的方针不变。为了消除群众中蔓延的恐核症，仅1980 年就组织了二十万人参观核电站。时任法国总统德斯坦（Valéry Giscard d'Estaing）一再指出：要保证法国作为核大国和工业国家的独立性，除了发展核能外，没有别的办法。

此外，在德斯坦执政时期，法国在核军控问题上的立场也有所松动，开始采取较为开放的态度。 因而该时期法国对外开展核能合作时更加注重核安全以及和平利用核能。例如，在和平利用核能方面，1978 年法国出于防止核扩散的考虑，宣布终止与巴基斯坦的核燃料后处理工厂的合约。

1981 年社会党籍的密特朗（François Mitterrand）开始执政，这是法国左翼政党在战后首次执政。由于同属左翼阵营的法国共产党（Parti Communiste Français）与法国总工会（Confédération Générale du Travail，CGT）都支持核电，密特朗最终也采取了支持的立场，从而打消了核能相关团体的疑虑。不过80 年代中期发生的两大事件深刻影响着发国内的核电政策与对外核能外交。一是1985 年绿色和平组织（Greenpeace）的彩虹战士号（RainbowWarrior）被法国对外安全局（Direction Gieure，DGSE）炸沉于新西兰，绿色和平组织是积极反核能的组织，法国民众对此十分同情。二是翌年发生了震惊世界的切尔诺贝利事件，更是加重了法国民众对核能的担忧与政府效能的质疑。但这些都未动摇左翼政府发展核能的决心。鉴于此，法国一方面坚定不移发展核能，另一方面逐渐承认核不扩散体系，因此在这一时期，法国与合作对象国往往要签署“姊妹”协定，即既签署和平利用核能协定，又签署核安全合作协定。

1995 年，希拉克成功当选法国总统（Jacques Chirac），这为“亲核”的领导人不得不因为国内的政治博弈而对国内的核能政策与核能外交上作出妥协。1997 年左右共治时期，右翼联盟总统希拉克（Jacques Chirac）任命左翼政党社会党党魁若斯潘（Lionel Jospin）为总理，③若斯潘随即任命反核的绿党籍（Europe Écologie – Les Verts）人士瓦内（DominiqueVoynet）担任国土计划与环境部长。瓦内一上任就关闭了一座快中子增殖反应堆（FastBreeder Reactor）。可见，这一阶段法国的核能发展在国内遭遇了巨大的阻力，正因如此，其在海外推广方面的行事也更为谨慎。

第三阶段：全力推进时期（21 世纪初-至今）

进入21 世纪，伴随着全球气候议题的关注上升与化石燃料价格的剧烈波动，一些国家又重新开始重视核能的作用，甚至出现了所谓“核能复兴”（Nuclear Renaissance）的说法。这为像法国这样的老牌核大国向后发国家提供核能技术并与之合作提供了契机。2007年，右翼人民运动联盟（Union pour un Mouvement Populaire，UMP）主席萨科齐（NicolasSarkozy）当选法国总统。萨科齐极力推崇核能外交，一上任就动作频频。首先，创设核能外交的决策和实践主体机构。上任不满一年，他就签署总统令，成立核政策委员会（Conseilde politique nucléaire，CPN）。该委员会由总统亲自主持，旨在促进核能“出口及国际合作”。

这一新机构的成立充分展现了总统萨科齐对法国核能的安全性与清洁性的信心以及其谋求推广的雄心。一个月后，法国生态、能源、可持续发展和城乡规划（地区发展）部长（Ministère de l'Écologie, du Développement durable et de l’Énergie）波尔洛（Jean-LouisBorloo）宣布在法国原子能委员会（Commissariat à l'énergie atomique et aux énergiesalternatives，CEA）旗下设立“法国核国际局”（Agence France Nucléaire International），主要致力于推广与核能相关的贸易2。

其次，出台核能外交总体规划。2009 年10 月，萨科齐委托前法国电力集团（Électricité de France，EDF）首席执行官卢斯利（François Roussely）撰写了一份民用核能展望报告。报告指出，法国将在未来的经济合作中扮演极其重要的角色，并将占据核能市场的领导地位。报告预计，法国将在“核能市场的新装置建设中占有极大份额”，“到2030 年新建约250 座”。

可见，萨科齐已将核能合作与贸易置于法国首要战略任务之一。第三，设立国际核能学院（Institut international de l'énergie nucléaire）。2010年3 月，在巴黎国际民用核能大会上萨科齐提出建立一所国际核能学院的倡议，旨在提升法国在核能教育领域的能力，并促进核能教育国际合作。2011 年6 月27 日，国际核能学院在巴黎成立。

尽管其执政期间发生了“3.11”东日本大地震及其造成的福岛核电站核泄露事故，他仍然顶住国内强大的反对核能的舆论压力，显示出其不可动摇的战略推进决心。2011 年6 月，萨科齐在国际核能学院成立大会上宣布了国内核能项目的大规模投资计划，并希望通过国际核能学院的建立打通国内与国外的安全核能推广目标。

2012 年5 月，社会党人奥朗德当选法国新一任总统。正如前文所述，法国的左翼政党在历史上有“亲核”情节，然而在大选时期，由于竞选需要，为迎合国内舆论，左翼候选人纷纷作出削减核能利用率的承诺，奥朗德也不例外。

上任后，奥朗德确实应允宣布到2025年，将核能占国家能源市场的占比从75%降到50%，该议案最终在2014 年10 月的议会表决中通过。然而，从法国国内的经济状况上来看，奥朗德为迎合政治盟友而对核能政策作出“转轨”，其后果是非常严重的。一方面国内核能需求降低，另一方面国际化石燃料价格低迷使许多能源需求国对核能的积极性降低，双重因素的叠加导致法国国内最大的核工业集团阿海珐（AREVA）已经连续两年巨亏，并不得不做出大规模裁员计划。这对法国国内的社会稳定造成极大的冲击。鉴于短时期内难以摆脱对核工业的路径依赖，法国唯有核工业“走出去”这一选择来弥补国内赤字。

因此，尽管在国内的核能政策上，奥朗德相较于萨科齐做出了重大改变，但在对外核能合作上，法国则必须为之。

当前法国核能外交的主要特点核能外交决策体系的权力集中法国针对国内外核政策的决策权力主要掌握在一个小型的精英技术工程师集团——法国矿业团（Corps des Mines，下称“矿业团”）手里。尽管法国总统和政府总理及相关部长拥有一定执行权力，但他们却完全依赖于矿业团的决策咨询。事实上，核相关的议题决策甚至协商，议会的作用是无足轻重的。

法国矿业团成立于1810 年，其雇员基本来自隶属于法国国防部的巴黎综合理工大学（École Polytechnique）。早年该集团主要“经营”矿业，至二战时期，开始全面涉足工业生产。2009 年1 月16 日签署的新法令重新定义了“法国矿业团的特殊地位”， 指出“集团”现附属于经济部管理，能够参与“公共政策的构想、执行与评估”，这赋予了其介入核议题的权力。历史上，许多法国政府内部的重要职务都是由矿业团成员占据，包括总统、总理及部长办公室的重要顾问职位；主要核工业集团（如阿海珐AREVA）和石油集团（如道达尔TOTAL）内部的执行官员；国家地质矿业研究局（Bureau de recherches géologiques etminières，BRGM）、国家放射性废物管理机构（Agence nationale pour la gestion des déchetsradioactifs，ANDRA）、核安全机构（Autorité de sûreté nucléaire，ASN）等主要负责人，都来自“矿业团”。同时，法国海外涉及核战略的主要职位也由“矿业团”占据，如阿海珐美国分公司总裁、法国驻英使馆核参赞等。

此外，但凡政府发起的涉及能源及核政策的“委员会”或“公众辩论”，“矿业团”就会派出一名成员作为负责人或主持辩论。因此，通常情况下公众评论基本上对决策过程起不到任何影响，而只是作为沟通策略的一部分。“矿业团”这一精英网络在法国的核领域无处不在，这也是为什么即使公众反核舆论此起彼伏，法国核政策也不会作出重大改革的原因所在。

核能决策内部体系集权的外在表现就是法国总统在开展对外核能合作的特立独行，这点在萨科齐时期尤为明显。主要表现在：第一，作为核政策委员会（CPN）主席，萨科齐很少会受到国内观察的监督；第二，法国国内最重要的两大国有核电集团阿海珐和法国电力（Electricité de France，EDF）的首席执行官都由政府直接任命。因此，当总统希望与外国签订核工业合作协定时（实际上也是国内和利益集团的整体利益），至少从程序上不会受到太大的阻碍。

对中国的启示尽管在政治和经济上，法国的核能外交方略存在着局限性，但法国确实通过核能收获了外交成果，尤其是与其有长期民用核能合作的中国。近30 年来，中法关系虽然经历了各种波澜，但唯一不变的是核能合作，可以说，民用核能合作已经逐渐成为了中法外交关系的压舱石。核能合作从研发、建造到后续回收等一系列工程是一项细水长流的工作，它无疑创造了两国外交关系的纽带，稳定双边关系的同时也为其他领域的合作打开了大门。对比法国核能外交发展的艰难历程，与之形成鲜明反差的是我国核能“走出去”的硕果频传。2015 年李克强总理《政府工作报告》中就明确写道“加快实施走出去战略。鼓励企业参与境外基础设施建设和产能合作，推动铁路、电力、通信、工程机械以及汽车、飞机、电子等中国装备走向世界，促进冶金、建材等产业对外投资。” 可见，核电装备作为电力走出去的重要途径已经上升到国家战略。因此，在做战略规划的当前，我们更有必要审视我国的核能“老师”法国的成功与失败的经验。通过对法国核能外交的经验总结，至少为我们提供了以下四点启示：

第一，进一步加强核能外交决策体系与实践主体的能力建设。相较于法国，我国核能外交主体最大的不同在于数量。正如前文所述，除去EDF，法国的核能外交的实践主体是AREVA 的龙头领导，而我国则是中核、中广核和国家核电的三足鼎立，三者在研发、市、生产等方面各有千秋，且都是综合性的核工业集团，因此三者几乎不存在重组合并的可能性。现阶段，为确保三家企业在海外的协同推进，我们确实看到三者开始采用企业“联合体”的形式走出去，但如何确保在企业间的利益均衡分配也就要求我们要进一步加强决策层的组织建设与能力建设。应该说，在现有的多元实践主体的情况下，我国需要更加重视核能外交决策体系的权力集中，如果没有在三者之上的统一协调与领导，则很难在市场上与国际核能巨头的竞争中占据优势。

第二，明确我国核能外交的阶段性任务与目标。从阶段上来看，我国并未经历过法国最初核援助和国内辩论的两个阶段，而直接投入到国际核能市场的浪潮中，也就是说，我国采取的是核能的国内建设与国外推广的并行策略。这就需要我们思考，在我们的技术和知识储备还未完全成熟、国民对核能的认识还未达到一定深度的情况下，我们是否有“走出去”遇到困境后十足的预案。鉴于此，我国现阶段的任务应该继续保持引进来与走出去并进，夯实产品质量与安全性，同时在与国际核能巨头海外共同合作时积累经验。此外，在国内也要积极向国内民众宣传正确的核能观，塑造良好的舆论氛围。

第三，平衡防扩散及和平利用核能的双重目标。作为国际原子能机构（IAEA）和核供应国集团（Nuclear Supplier Group，NSP）成员、NPT 的签署国，中国一向支持并参与国际防核扩散的努力和相关体系的建设。同时，中国也一直指出应全面考虑各方因素，在坚持核不扩散机制的前提下，平衡对待各方和平利用核能的愿望和要求，从而实现防扩散及和平利用核能的双重目标。法国在处理两者关系时一方面压制伊朗发展核武的动机，另一方面在伊朗周边树立核能合作的典型，推动伊朗向预期的方向转变。然而，法国的这种处理方式遭到了许多核不扩散专家的诟病，因为民用核合作的推广将会使更多国家获得核方面的技术与知识，从而降低了他们有朝一日发展核武的技术成本。如今，国际社会对伊朗的制裁已基本解除，中伊两国也已经就未来伊朗民用核能的建设展开探讨，因此，如何在与像伊朗这样依旧是核敏感的国家开展核能外交时，做到对后者防扩散的监管，将考验我国核能外交的进一步发展。

第四，制定核能外交风险管控预案。核能“走出去”是高风险高收益的外交实践。其风险表现在：

一是出口核能技术的安全性风险。以“华龙一号”为例，此次英国布拉德维尔B项目将采用此技术，并以防城港核电二期工程作为其参考电站。而防城港二期2015 年12月24 日才开工，这就意味着在国内尚未形成完善经验基础的项目，当在国外建设时遇到技术障碍时，我们就需要对此提前制定预案；

二是地缘政治风险。以中国与巴基斯坦的民用核合作为例，虽然出于和平利用核能的目的，但这势必会影响到印-巴之间脆弱的核均势，如何避免这种出于和平目的的合作变成一种地缘政治风险需要我们有效的管控；

三是国际市场对核能需求低迷的风险。当前许多国家对核能的安全性依旧半信半疑，因此对其他低耗能源的研发力度很大，此外，化石能源价格在未来一段时间内将处于低位。也就是说，当前有多少国家有发展民用核能的意愿。综上所述，如果我们不对可能遇到的风险作出全面的预估，将会遇到本可以避免的困扰，而法国的核能外交为我们提供了前车之鉴。

总结通过对法国核能外交的历史梳理及特点概括，可以从不同的维度观察到其所存在的局限性以及对我国近年来兴起的核能“走出去”可资借鉴的经验。应该说，法国的核能外交是一个多元化的议题，不仅涉及法国的对外战略，也反映了其动态的国内政治文化与政治生态，同时也是其国内-外交政策互动的标志性议题。

政治上，法国国内就核能优劣的争辩与掣肘将进一步制约其核能外交的进展。尽管法国核能外交决策体系较为集中——“矿业团”主导着利益取向——且“亲核”总统往往也会凭借“个人攻势”突破艰难万阻，但在民主政体下，民意往往是执政党及领导人考虑的优先变量。从经验上来看，反核的民意通常更容易激起涟漪，出于对选票的争夺，这无疑将会制约“亲核”总统的进一步决策。此外，这种国内争辩通过媒体的放大，在国际上也会造成潜在合作方所投来的怀疑，降低了他们与法国合作的信心。

经济上，国际社会对核能的使用举棋不定以及大宗商品价格处于低位、新能源不断发展导致对核能需求的降低，也反映出法国的核能技术亟待革新才能迎合市场需求。国际市场对核能的需求更多是倾向于小型、安全、可简易组装且价格相对低廉的反应堆。但正由于国内对核能安全的争辩，法国选择了发展大型核反应堆技术，原因在于小型模块化反应堆（SMR）将会降低核生产企业的准入标准、增加核电站数量，从而普遍拉低整体核安全性标准。然而，现实情况是阿海珐已经陷入了史无前例的低谷，到了不得不做出变革的时期。因此，发展小型核反应堆是焕发其在国际市场竞争力的重要杠杆3。