[科普中国]-政府信息系统

简介

农业社会、工业社会和信息社会是当今人类历史演进过程中的几种社会形态,从农业社会到工业社会的变迁是工业化,而从工业社会到信息社会的变迁属于信息化，信息技术的广泛应用引起的社会信息化改变了政府特别是政府信息系统的面貌。社会信息化改变了政府的服务对象和服务内容,也改变了政府与社会的关系,以“政府再造”、“企业化政府”等为口号的“新公共管理运动”成为政府改革的基本方向,而政府信息化是实现这一目标的重要途径。因此,社会信息化不仅改变了政府资源的价值,使信息资源超越财力、权力、人力等成为最重要的政府组织要素,同时也改变了政府信息系统的地位,使其由过去的从属地位转变为新公共管理时代政府变革的先导和政府流程再造的核心。

政府信息系统是一个由技术、财力、人力、管理机构和制度构成等要素及其子系统通过一定方式组织起来的整体,它的出现深刻改变了政府的组织结构和政府行政行为方式。

1990年代以来,美国国会和政府从制定和实施发展规划,提供财力和人力支持,建立组织机构,制定法律法规等方面入手,进行了持续不断的政府信息系统建设,开始了政府信息系统从传统型向现代型转变的现代化历程,初步形成了以信息技术为基础的现代政府信息系统。美国政府信息系统由与之相关的技术子系统、财力子系统、人力子系统、管理子系统和制度子系统构成。1

系统组成技术子系统信息技术是关于信息的产生、发送、传输、接收、变换、识别和控制等应用技术的总称,分为硬件技术和软件技术。政府信息系统的技术子系统就是从属于政府管理的信息技术体系,其硬件技术与其它领域的硬件技术相同,由信息基础技术、信息系统技术、信息应用技术和信息安全技术等组成,其应用软件技术则主要属于政府专用信息技术系统。

在应用软件技术系统方面,美国已经从办公自动化系统和管理信息系统走向连接政府内外的业务领域,成为政府机构履行职责的必要组成部分。2002年,美国联邦政府管理与预算局(OMB)在“联邦政府组织架构框架”(FEAF)的基础上提出了“联邦政府组织架构”(FederalEnterpriseArchitecture,FEA)。FEA由绩效参考模型(FEA-PRM)、业务参考模型(FEA-BRM)、服务构件参考模型(FEA-SRM)、数据参考模型(FEA-DRM)和技术参考模型(FEA-TRM)等5个参考模型组成,它们构成系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基本架构。FEA的目标是从联邦政府管理出发建立美国政府信息工作系统。1

财力子系统政府信息系统的财力子系统是政府信息系统的资金来源,政府信息的技术、物质设施和人员条件要依靠政府的财力作为支持,是政府信息系统运行和存续的经济基础,其主要来源是政府预算,另外,也通过企业和社会等方面获得财力支持。1

人力子系统政府信息系统的人力子系统包括人———机系统中的工程技术人员和人———人系统中的管理服务人员,这两类人构成政府信息人力子系统。美国联邦政府的每个部门都设立政府信息管理机构,同时设立专门的信息工作机构,共同构成美国政府信息系统的人力子系统。1

管理子系统政府信息系统的管理子系统是由按照一定制度组织起来的政府信息管理机构及其管理活动组成的一个子系统,其职能是关于政府信息活动的管理和协调:一是政府信息工作机构的内部管理,二是协调与政府其他系统的关系,三是协调政府信息系统与外部社会环境的关系。1

制度子系统政府信息系统的制度子系统是关于政府信息系统及其行为的制度规则体系,主要包括权力制度和法律法规制。

1.权力制度

政府信息系统是政府的子系统,整个政府系统的权力结构规定着政府信息系统的管理体制和权力运行方式,规定着政府信息系统与政府其他系统的关系。

2.法律制度

从《通用记录处理法》(1889)开始,美国相继制定了一些与政府信息管理相关的法律,如《预算和审计法案》(1921)、《联邦报告法》(1942)、《记录处置法》(1943)等,但专门化的政府信息法律和法律法规体系是在1960年代以后形成的,主要由以下几个方面构成:

一是关于政府信息管理组织的法律；

二是关于政府信息资源管理的法律；

三是有关信息公开的法律,指政府面向公众进行信息公开方面的法律法规。1

评价模型对于政府信息系统实施的研究，特别是以中国政府部门内部作为分析视角，迄今尚无系统的研究，专门的文献也很难检索到。相比较而言，以企业为实施对象的ERP实施，从信息技术应用到资源、流程和活动的跨部门整合运行，整个应用过程其实跟政府应用是一致的，其区别只是在于政府和企业在制度和体制方面的差异，但其机制本身而言都是信息系统的应用。在企业信息系统成功评价研究领域，最具有里程碑意义的是美国学者DeLone和McLean于1992年在分析了180篇有关IS成功测量的论文基础上总结出关于IS成功的六维度信息系统成功模型：系统质量、信息质量、系统使用、用户满意度、个人影响和组织影响。11年后，他们又进一步改进增加了一个新的测量变量：服务质量。此外，还将“个人影响”和“组织影响”两个维度合并成一个单一的新指标：净收益，新模型指出“净收益”的情况会反过来影响系统使用和用户满意。而由于中国政治体系的特殊性，对于电子政务的应用更多是关注效果而非效益。

在大规模的投入和建设后，电子政务能否真正取得预期的成效也已成为各国政府必须关注的问题。因此，对电子政务绩效评估尤其是绩效评估的方法进行深入研究也是学者们关注的重点。当前理论界普遍认为电子政务绩效评估要体现公民满意度的导向性，但是常规的绩效评估中公民满意度显得不够突出。两种有代表性的评估方法包括：网络影响力评价和双棱柱模型。以此通过分析电子政务建设中哪些行为可以降低建设成本，从而总结出从费用——效益分析角度提炼出来的电子政务建设绩效评估体系的六个指标，包括：

①是否采用合理的建设模式；

②是否进行项目实施前的准备；

③是否充分利用现有资源；

④安全保障的级别是否与项目信息安全的要求相一致；

⑤是否建立合理的培训机制；

⑥是否考虑合理的技术人员成本2

政府信息系统风险管理研究背景及意义政府信息项目由于其自身特性，具有管理层次多、结构复杂、安全系数高、用户数量大等特点。在政府信息化的高速发展中，系统复杂性会越来高，项目的风险也会越来越大。在政府信息建设中，没有有效的风险管理会大大增加项目终止或者失败的概率。所以，制定一整套合理的项目风险管理流程和方法对项目中的风险进行管理，并有效实施，是政府信息项目顺利进行和完成的保障。

对政府信息系统项目来说，项目风险管理是围绕政府信息系统项目风险而展开的评估、处理和控制的活动，对政府部门信息系统项目有系统全面的了解，找出潜在问题，分析原因，判断严重性和相关影响，以此确定信息系统建设的需求。我国国家对信息化的推动的进度，尤其是政府管理中对信息化的需求与依赖决定政府在信息化实施项目的重视程度，政府在信息化建设中，由于政府原有的体制关系，工作流程，管理方式发生变化，各种不确定因素增加，同时也增加了风险发生的概率，也使的风险管理在政府信息化建设中显得非常重要。3

流程风险管理的流程是能够使得项目管理者制定出全面的完善的风险规划，规范发现风险问题与潜在风险的解决具体解决方法。使项目风险管理有管理方法的依据，在安排工作是避免风险管理活动的的盲目性，从而避免本身的风险，是一整套系统的过程。

常见的项目风险的流程按图所示，包括风险规划，风险识别，风险评估，风险应对，风险监控五个环节。

中国政府信息项目我国政府在信息系统建设初始阶段的项目设计和方案都是非常的理想的，都是经过前期大量的研究分析的。但是由于实际项目在进行过程中存在了大量的未知事件发生而产生的影响，使得项目在最终与原先设计背离。长期的实践经验表明，政府信息系统项目失败的主要原因就是缺乏有效的风险管理。在项目中没有相应的管理制度，没有对项目进行合理的风险控制，或者照搬照抄，纸上谈兵，使得原本良好的项目出现了或多或少的问题，进而又没有采取相应的应对方案，或者应对不及时，使得项目失控导致最终的失败。

根据我国政府特殊的国情和体制，我国政府信息项目具有如下特殊性：

社会性。由于政府是社会公信部门，涉及到公共财产，社会影响较大，信息具有一定的权威性。其电子政务与内部各种信息项目直接关系到政府工作以及人民民生问题。

安全性。政府的信息化安全，不同于其他企事业单位。不论是内部的信息或者是外部发布的信息其安全性非常重要，容不得半点安全漏洞，出现安全问题会带来严重的后果，直接影响政府的工作职能，损害政府形象，还会危害到社会。

复杂性。政府信息项目多种多样，既有门户网站，电子政务，也有平时内部办公，公务的应用。其网络包括门户网站，内部网站，硬件涵盖范围复杂，各种常见的操作系统的不同版本，各种应用政务软件，各种硬件和软件组成。并且由于长期的软件硬件升级，各种硬件，软件非统一采购，跨度时间长，使得产品型号，版本并不统一。

发展性。政府信息项目并不是一个时间点的项目，而是一个长期发展建设与更新的项目过程。

持续性。政府部门的服务有些是不能中断的，部分信息系统是一年二十四小时不停运行的系统，不容得有中间间断和当机。

政府信息管理涉及的网元设备众多，包括网络设备(国内外主流路由器、交换机等)、安全设备(国内外主流防火墙、IDS/IPS、异常流量检测、反病毒等)、主机操作系统(windows系列/unix系列/linux系列等)以及主要应用系统(数据库、政务系统、邮件服务器、web服务等)等关系到诸多厂商，网络技术和安全相关技术的设备，在实施阶段也带来了较多实施前未能提前预计到的操作难度。3