[科普中国]-土地使用管制

土地使用管制（Land use regulation），又名土地用途管制指由各级政府实施的对土地利用主体行为的限制，它的经济理论基础在于将土地使用中所可能产生的不良外部效应内部化（internalizing the externalities）。

简介土地使用管制制度就是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。
土地用途管制的内容包括：土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。

国外也称“土地使用分区管制”（日本、美国、加拿大等国）、“土地规划许可制”（英国）、“建设开发许可制”（法国、韩国等）等。

界定土地使用管制是政府对土地资源使用行为所做的一种限制，通过这种限制，同时对土地的财产权进行了界定，对权利人的权利和义务进行了界定，它也是对土地交易和市场的一种干预。这是一种广义的界定，如学者刘书楷认为：“土地使用管制，应是一国政府依法对土地占用、使用的管制，主要是对土地的权利、义务及使用条件的管制，即包括占有、使用期间、缴付使用土地的租金、税赋、劳务等以及对土地使用的类别(如耕地或建设用地)的用途和使用方式与方法的限制”。狭义的界定类似于“土地用途管制”，即政府对土地使用用途转变所施加的限制。如黄贤金认为叫，土地用途管制就是国家规定土地的法定用途、土地的用途能否改变以及如何变更的制度。狭义的土地使用管制不能涵括管制的所有目的和功能，现代社会的发展，已经大大扩展了管制的内涵。

形式在大陆，土地使用管制手段体现在国家和地方所颁布的法律、法规、政策之中，而并不仅限于土地法律、法规。有些法律规定，表面上并无管制的字眼，但实质上属于管制的形式。政府可用三种方法来控制土地使用，一是土地使用的许可及其数量；二是密度限制：三是最小投入的土地面积。由于第三种控制手段大陆很少使用，所以前两种是主要的管制形式。

第一种管制形式有关土地用途的转换及其可转换数量。多以规划的形式出现在各个单项法律条文中，如土地管理法。有的出现在对特殊土地的保护性条例中，如湿地、风景名胜区保护条例。土地使用计划实质属于管制，它通过控制土地可转换数量进行着管制，而常常被人们所忽视。最为重要的几个制度性规定是：①国家实行土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。②加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。③任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，集体建设用地不能入市(少数改革试点地区除外)。

④县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途，一经批准，必须严格执行。⑤进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地、草原。⑥国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。⑦国家建立饮用水水源保护区制度，禁止在河道管理范围内某些建设活动。⑧土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。⑨城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

⑩在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

第二种管制形式主要针对城市土地开发活动，多以规划条件或行政许可的形式出现。城乡规划法中有大量规定。①建设项目依据用地取得方式的不同，分别申领选址意见书、建设用地规划许可证。②在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。③在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。④建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。⑤国有土地使用权招标拍卖挂牌出让方案应当包括：拟出让地块的具体位置、四至、用途、面积、年限、土地使用条件、供地时间、供地方式、建设时间等。

另外，在国外出现的新的管制形式，如包含性分区，在大陆运用的并不多。从从历史趋势来看，世界各国和地区的管制手段日益多样化并注重增强弹性和市场化取向。

目的一是最初的目的是预防和消除外部不经济。随着人口增加和城市扩张，交通居住模式等的演变等原因，土地资源稀缺性和外部性表现的日益明显。一个主体或一种土地用途对周围主体的土地使用可能产生严重的干扰，导致某些地块和整体地块价值的下降。为了消除这种外部不经济，采用分区等手段，将不相容的用途相隔离，这就构成了管制。典型的表现形式就是在城市里工业区和居住区的功能分区，预先消除其相互干扰。

二是提供公共产品并提供一个财政性工具。第二种目的也和外部性有关且在现代社会发挥着重要作用。一方面，有的土地使用具有正外部性，如耕地、生态地等，对全体公民提供着诸如粮食安全、净化空气等公共产品，但是该类土地所提供的公共产品却不能通过收费将其效益内部化，只能由政府进行管制，凡是要转为其他用途的，必须获得批准。同时，政府运用公共财政等经济手段，对该类土地进行保护，政府实质是公共产品的供给者。另一方面，在城市里进行的土地开发活动，必然带来城市交通、绿地、教育、医疗等公共产品的需求增加。政府可以通过对土地使用容积率等形式的管制，设定开发地块的权利，收取有关税费后提供公共产品；或者以非对等地位“协商”的方式，要求开发商自行提供绿地、停车场、道路等基础设施等供给(或者缴纳费用由政府供给)。此时，管制成为了一种意在提供公共产品的变相财政工具。

三是界定财产权，消除不确定性，降低交易成本。土地财产权是一束权利的集合，人们可以抽取部分权利组成一种新的产权。管制对土地的权利构成了直接的界定。权利人知道土地使用的权利和义务，知道邻居的土地可以和不可以做什么，这样做，消除了邻居改变土地使用方式而可能给自己土地造成损害的风险，消除了不确定性。从另一个角度，政府的管制提供了土地使用的有关信息，建立了有关财产权使用和交易的规则，有利于降低交易成本，保护财产权价值，促进市场功能的发挥。这对土地权利人是有利的，有效的防止在土地使用时的“囚徒困境”出现。

实际上，管制的目的不仅受到私部门的影响，还受到公部门的影响，如国外的一些社区实行管制是为了提升整个社区的价值，变相排除低收入者或有色人种：而公部l-J贝'J希望将管制的副作用消弭，并和环境、就业等社会目标结合，这显示了管制目标的复杂性。我们将发现随着政府对管制手段的认识不断加深，管制的目的将会更加丰富1。

本词条内容贡献者为:

杜强 - 高级工程师 - 中国科学院工程热物理研究所