[科普中国]-跨界污染

简介

跨界污染主要是指同一流域而分属不同行政管辖区之间因水体移动所带来的环境污染。上游污染，下游叫苦。在我国一些地区，处同一流域但分属不同行政区的上下游地区之间普遍存在着跨界污染的矛盾。由于缺少统一的联合治污机制，上下游各自为政，治污脱节现象比较严重，经常引发群体性事件。而跨界污染发生以后，因法律上的权利义务关系相应复杂，既存在污染者和受害者之间的民事关系，又存在有权的行政区域的人民政府和环境保护主管部门与污染者之间的行政监管关系。所以因跨界环境污染而引发的纠纷，就成为跨越省、市、县等行政区域的社会尖锐化冲突的特别表现。1

形成原因跨界环境污染问题的形成应包括环境污染和环境保护政策两个方面。

就造成环境污染的成因来看，一类是天然污染，即来自大自然地壳运动所产生的对生物圈自身的破坏，在当前的科技水平下，这一污染无法有效预测、防止与控制；另一类是人为污染，即由于人类的生产活动和日常的生活过程中人为产生的污染，这种污染往往是基于个体利益需求的产物，它们都能使局部环境的构成和形态发生改变，恶化环境质量，影响和破坏周围人群正常的生产和生活条件。因此仅从环境科学的角度来说，环境污染本身并不具有跨国界或非跨国界的必然属性，即我们无法说出哪种类型的污染是跨国界的，哪种污染不具有跨越国界的特征。跨国界污染概念的提出更多地是基于经济学研究的需要，即对跨国界污染的界定是基于经济学中的外部性概念。

外部性是指经济活动中市场主体（个人、企业或政府）的行为影响了其他市场主体的利益，但是没有激励机制使产生影响的市场主体在经济决策时考虑这种对别人的影响。如我国著名经济学家厉以宁将外部性视为某个微观经济单位的经济活动对其他微观经济单位所产生的非市场性的影响，并区分了外部经济与外部不经济的概念。

从环境外部性来看，由于环境污染必然造成对环境资源或人类生存条件的破坏，而环境资源的公共产权资源的特征，使环境污染有可能造成对不同，公共产权资源所有者的损害，即使造成这一环境污染主体的行为是无指向性的。另外，除了环境污染有可能对其他国家的自然资源造成损害外，一国的生产和生活污染也可能殃及其他国家公民的利益，并由此导致国家间的利益冲突。因此，从污染是否对其他国家造成损害的外部性角度来看，我们把跨国界污染理解为，当一国(或地区）人为所造成的环境污染影响到国外消费者的利益，或对国外厂商企业的生产造成损害的结果，我们说这一环境污染是跨国界的，反之则称这种污染是国内污染。2

表现特征全球化特征

跨界环境污染对社会经济、人体健康、生物生态、环境变迁的影响是全球的，跨界环境污染已涉及到了高空、海洋、臭氧层等。

综合化特征

人们过去主要关心的环境问题是三废污染及其对人体健康的危害，而跨界环境污染问题现在已远远超过这一范畴而涉及到人类生存空间的各个方面，因此，解决当前跨界环境污染问题不能只寄希望于三废的治理，而是要将一个区域、流域、国家乃至全球作为一个完整的复杂大系统来进行统一规划和综合整治，才能较好地解决环境与发展的协调问题。

社会化特征

当前跨界环境污染问题已是全球共同关心的问题，不同国家和地区、不同阶层和社会利益集团、不同职业人员和不同地位层次的人，都与环境问题息息相关。跨界环境污染问题已影响到社会生活的各个方面，包括政治、经济、法律、科学、文化、伦理等领域。所以，跨界环境污染问题需要全人类社会共同解决，成为人类社会共同关注的问题。

政治化特征

许多国家通过宪法和国家计划等宏观性法律、法规和政策文件，对环境污染问题和环境保护作了明确、具体的规定，使环境保护成为国家的基本国策。随着环境外交日益频繁，近年来有关环境问题的谈判实际上是一个政治问题。据不完全统计，仅1990年以来有关环境问题的国际会议就不下500次，1989年联合国环境规划署在瑞士巴塞尔召开了制定控制危险废物越境转移及其处置公约的专家组会议和外交大会，签署了，104个国家成为该公约的缔约国。因此，跨界环境污染问题的国际政治化特点越来越明显。2

相关事例位于山东省最南端的郯城县，南与江苏省东海、新沂、邳州三县市毗邻，北与罗庄、河东、临沭、苍山四县区接壤。沂河、沭河、白马河纵贯县境南北，出境后分别流入江苏邳州、新沂两市。

2006年由郯城县发起，山东省郯城县、苍山县和江苏省新沂市、东海县、沭阳县、邳州市六县(市)环保局共同研究在两省交界地建立了环境保护联席会议制度，以求破解跨区域河流污染难题。截至目前，这一制度新增临沭、赣榆、连云港市连云区三个成员，变成了“6+3”。

对相关行政单元政府的要求

（一）相关行政单元政府要提高认识

一是提高政府对所辖区域环境质量负责，采取措施改善环境质量涵义的认识。造成流域跨界污染是有关行政单元政府未能有效履行环境保护法律法规的结果。二是提高对处理好流域跨界污染问题是实现各相关行政单元共享资源、和谐发展、互利多赢的认识。三是提高对产业结构、布局符合主体功能区产业定位，污染物排放量满足跨界断面水环境质量达标要求是流域协调目标的认识。四是提高对解决跨界流域污染问题需相关政府各方协力、各尽其职、共同治污的认识。

（二）要明确流域跨界污染整治的目标

一是最终目标，即交接断面水环境质量达标的目标。二是阶段性目标，即达标前分阶段应达到的水质目标。

（三）要制定跨界污染整治方案

属流域上游行政单元单一方面责任造成跨界污染的，由上游行政单元制定跨界污染整治方案。整治方案要与相临相关行政单元沟通。上级政府及有关部门或流域管理机构要对方案制定进行指导和督促。属双方或多方行政单元均有责任的，由各方通过组成解决跨界污染问题联席会议等形式，协商共同组织制定整治方案。协商不成的，由共同的上一级政府或流域管理机构负责制定。方案要明确整治目标、任务、计划、措施及时限。属国家确定的重要江河流域的，其污染整治方案要以按水污染防治法有关原则制定的流域水污染防治规划为依据。

（四）要认真组织方案实施

相关行政单元政府要制定方案实施计划，明确计划实施的责任主体及职责。上级政府及有关部门或流域管理机构要适时开展督察，并将方案实施情况，尤其是交界断面水环境质量改善率、达标情况纳入政府有关目标考核与责任追究之中。流域各相关行政单元环保、农业、水利、经济等部门要按照各自职责，加大环境执法和污染整治力度。

（五）要建立流域协调机制

流域相关行政单元政府要建立跨界污染信息通报、监测、检查和应急等机制，及时、合力解决跨界污染问题。涉及较难协调的跨界污染问题，由共同上一级政府及有关部门或流域管理机构负责协调解决。

注意问题协调流域跨界污染需注意的几个问题。

（一）生态补偿问题

协调流域跨界污染时，相关行政单元由于所处功能区定位不同及跨界污染情形不同，一方或双方行政单元政府经常会提出生态补偿（多为上游行政单元政府）或赔偿（多为下游行政单元政府）要求。流域协调如涉及流域、区域主体功能区属限制开发和禁止开发等生态敏感区的，要在指明相邻行政单元政府各自责任、义务基础上，提出有关建立生态补偿的建议。所提建议既含相临行政单元间协调补偿，也包括建议由共同的上一级行政单元政府通过制定公共财政转移支付、产业发展扶持和市场化机制等方面政策实施的补偿。生态补偿有助于从根本上解决流域不同主体功能区各行政单元发展与保护的协调问题。

（二）跨界水环境功能区划定问题

流域相邻行政单元跨界水环境功能区划定、水环境质量标准是流域协调基本前提。当两省政府自行划定的水环境功能区、水环境质量标准不一致时，要按国家有关水环境功能区划定原则和方法，明确指出解决不一致问题的途径。

（三）相关行政单元责任认定问题

相关行政单元责任认定是能否实现有效协调的基础。在组织召开相关政府及有关部门参加的协调会，明确提出协调意见前，一定要深入调查，分清引发流域跨界污染问题一方或双方政府的责任。深入调查、分清责任可视流域自然情况、跨界污染具体影响，采用听取汇报、现场踏勘、联合检查、专家评估等多种方式。分清责任在水系复杂、流向不定，尤其是跨界行政单元污染自己、污染别人、又被别人污染情况下更为重要。相关行政单元政府责任分清了，才会讲明情况，提出要求；否则就必然会出现协调时相关行政单元间盲目争吵，主持协调者难以决断的尴尬局面。相关行政单元责任认定问题解决了，流域协调的权威性、针对性和有效性才有了基础。