[科普中国]-人口政策

基本信息

例如，泰国20世纪上半叶时期推行的是提倡与鼓励生育，到60年代中期，人口年平均增长率达到3.2%；由于人口剧增，人均耕地减少，粮食供应紧张，于70年代开始大力推广“家庭生育计划”，1992年人口自然增长率由70年代初的3%下降到1.5%。法国是世界上第一个人口出生率持续下降的国家，也是第一个出现人口老龄化的国家。国家为了提高出生率，缓解老龄化程度，采取了一系列政策措施，鼓励人们多生育。

政府对于调节、指导人口发展变化所持的态度与所采取的手段和措施。有广义和狭义之分。广义的人口政策指政府为了达到预定的与人口有关的经济、社会发展目标而采取的旨在影响生育率、死亡率、人口年龄结构、人口生理素质、文化教育程度、道德思想水平，以及人口迁移和地区分布等方面变化的一系列措施。

狭义的人口政策主要指政府在影响生育率变化方面的措施。政府对人口变化不采取任何行动也是一种政策选择，这种选择也将影响未来人口的变化。人口政策是一个政府的基本国策中不可缺少的组成部分，不论有无明文规定的人口政策，政府的各项方针措施中很多都会对人口的变化产生程度不同的影响。

按照贯彻的方式，人口政策又有直接的和间接的之分。前者通过制定有关规定、条例、法律和奖惩办法加以实施；后者则通过间接途径引导群众的生育行为，使之符合政策目标的要求。

内容人口政策主要有：

①调节人口自然增殖的政策。它可以直接规定预定时期的人口规模或自然增长目标，也可以规定最低结婚年龄，借以影响生育率的变化。但是，一般在规定生育率目标的同时还必须制定死亡率下降的目标，因为死亡率的下降对于生育率的降低具有很大作用。制定人口规模的目标必须依据人口发展的近期、中期和长期预测，考虑到人口年龄结构的合理变化。

②国内人口迁移的政策。这一政策常常和人口地区分布政策密切结合，两者的目标必须一致。此外，人口地区分布政策也可以通过对不同地区制定不同的人口自然增长目标来实现。政府为了改变人口地区分布，有对迁移实行法律控制的直接政策，如限制移民进入城市地区或某些特定的地区；也有对迁移采取间接影响的措施，如对符合政策目标的移民给予特定的优惠待遇，对不符合政策目标的移民则取消其某些权利。

③人口分布政策。它常常具有多重目的，如发展特定地区的农业、工矿业、巩固边防，或是为了疏散人口过密地区的人口等。

④国际移民政策。可分为迁入国和迁出国两种类型，并且常常采用法律的形式来实施。许多移民入境国往往通过法律条文对不同来源国的移民加以选择性的鼓励、限制或禁止，而移民出境国则按不同情况对本国移民出境分别加以鼓励、限制或禁止。如一些发展中国家往往限制技术人员出境，鼓励非熟练劳动力外迁。

历史发展历朝人口政策，与赋役政策、婚姻政策关系很大。一些朝代长期战争之后，战祸使很多人死亡，造成人口锐减，影响赋役的征收和兵力来源，为解决这个问题，统治者希望通过强迫早婚，达到人口增长的目的。

春秋时代的越国，实行“十年生聚，十年教训”的方针。“生聚”的内容之一就是繁衍人口。“女子十七岁不嫁，其父母有罪；丈夫二十不娶，其父母有罪。”（《国语·越语上》）这是把男20岁、女17岁定为最迟结婚年龄。

正式建立西晋的晋武帝在泰始九年下令：“女年十七，父母不嫁者，使长吏配之。”（《晋书·武帝纪》）按照这一规定，女儿到了17岁，父母还不把她嫁出去，政府就要强行把她许配给别人。

唐太宗贞观元年颁布的诏书讲：“其庶人男女无室家者，并仰州县官人以礼聘娶，皆任其同类相求，不得抑取。”“男年二十，女年十五以上及妻丧达制以后，孀居服纪已除，并须中以婚媾，令其好合，若守志贞洁，并任其情，无劳抑以嫁娶。”（《通典·礼·男女婚嫁年纪议》）中央要求州县官督促男女婚配，但在执行中要注意政策，不硬性分配。

均衡生育均衡生育，是实现**“人口长期均衡发展”**最为可行也最为公平的选择；在发达国家实现代际均衡的生育率为2.17胎，在发展中国家实现代际均衡的生育率为2.3胎，中国是发展中国家，理想的生育率是2.3胎。

2010年人口普查长表数据显示，2010年全国总和生育率为1.18110，其中“城市”为0.88210，“镇”为1.15340，“乡村”为1.43755。要将中国的生育率调控到2.3胎，实行“鼓励二胎、充许一胎、征税多胎和无胎”的生育政策是最理想的选择（俄罗斯已经对无胎征税），这有利于实现人口调控的“费改税”，并从根本上减少中国政府的非税收入，改善政府形象。同时，还有利于形成“普通二胎、中产三胎、少数多胎和少胎”的理想人口结构，有利于增加中产阶层的比重，尽快使中国形成橄榄型社会结构。

认识误区三十年来中国的计划生育工作成就巨大，我们使中国妇女由原来平均生6个孩子降到如今的略低于2个，这一成就举世瞩目。这一成就为我国快速发展创造机遇期，怎样估计也不会过高。但遗憾的是，有的同志对此有些误解，集中表现为这样两个观点：

观点1：认为改革开放对人口事业的影响不如对政治、经济、社会和文化领域明显。其中不少人更是认为改革开放后的严格控制人口的政策效果并不突出，还不如改革开放前，而且没有经过充分的民主讨论便匆忙实施，产生了极大的负面影响。

不得不说，这种观点粗看有理，但并不符合实际。首先没有对改革开放后我国严峻的人口形势有清醒的认识，其次对中国的人口规律缺乏了解。

事实上在改革开放之初，我国面临两个人口高峰，人口控制迫在眉睫，中央必须迅速果断地做出决策，确实没有太多的时间进行充分的民主讨论。但在决策出台前也多次广泛征求人口理论研究者和实际工作者的意见。当时，我国生育旺盛年龄的妇女比第二个人口高峰的育龄人群多一倍，如果不提倡一对夫妇只生一个孩子，生育量将比第二个人口高峰多得多，人口增长的速度将快得多，到上世纪末人口总数就会高达15亿，甚至更多。

那么我们的子孙后代更会埋怨我们，犹如我们如今检讨上世纪50、60年代没有适当控制人口给如今造成的被动局面一样。如果对计划生育放松一点，要求低一点，从眼前看，一年多生一二百万，不过是增加人口总数的千分之一二，但是二三十年积累起来就是一个很大的数目。如果每年多生几百万，还要生第二代、第三代，人口增长又不容易一下子停下来，这样对我们子孙后代影响就很大。

从这个意义上说，改革开放初期提倡一对夫妇只生育一个孩子是不得已而为之，更着眼于子孙后代的长远利益。如今看来，当时做出这样的决策是非常果敢的，是权衡长期和短期的利弊所做出的正确决策。三十年来的实践也证明了当时计划生育政策是理智的。否则我国人口将多三到四亿，光是粮食、就业、住房就是更大的难题，就未必有如今的大好局面。

观点2：有同志将中国面临的人口老龄化都归因于计划生育，认为是严格的人口政策造成了中国二十一世纪日益严重的人口老龄化。看来，在人口老龄化日益加速的二十一世纪，科学认识中国人口老龄化的原因与过程十分重要。

人口老龄化指的是老年人占总人口的比重逐渐上升的过程，一般认为，当一个社会65岁以上的老年人在总人口的比例超过7%（60岁以上超过10%），便进入老龄社会。可见，影响人口老龄化有两个重要的因素，一是寿命延长，二是出生人口数量减少。

我国现阶段和今后一个时期老年人群庞大是历史既定的,是第一、二次人口高峰存活下来的人口周期性地鱼贯进入老年期造成的，是高出生率和人类寿命延长的结果，这与计划生育无关。计划生育只减少出生人口数, 使老年人口在总人口中的比重相对提高;而且从长期来看计划生育还有助于减少未来老年人口的数量,因为如今新出生的人在60年后就成为老年人。

从世界人口发展的历程上看，社会经济的发展是人口老龄化的决定性因素。对于我国而言，出生率、死亡率从高水平向低水平的迅速下降是引发我国人口老龄化的直接原因。其中新中国成立以来我国人口死亡率的下降特别是老年人死亡率的下降、人口平均寿命的延长，是我国人口老龄化产生、发展的前提条件，而出生率在短时期内迅速下降并达到较低的水平则是我国人口老龄化进程加快的关键性因素。

中国政策中华人民共和国宪法（2004年）

“第二十五条 国家推行计划生育，使人口的增长****（注：要保证“人口适度增长”、不是“不增长”、更不是“减少”！）同经济和社会发展计划相适应。”；第三十三条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“国家尊重和保障人权。”；第四十九条：“夫妻双方有实行计划生育的义务。

中华人民共和国人口与计划生育法（2015年，节选）

第一条 为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，根据宪法，制定本法。

第二条 我国是人口众多的国家，实行计划生育是国家的基本国策。

国家采取综合措施，控制人口数量，提高人口素质。

第十八条 国家提倡一对夫妻生育两个子女。

符合法律、法规规定条件的，可以要求安排再生育子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。

夫妻双方户籍所在地的省、自治区、直辖市之间关于再生育子女的规定不一致的，按照有利于当事人的原则适用。

第十九条 实行计划生育，以避孕为主。

国家创造条件，保障公民知情选择安全、有效、适宜的避孕节育措施。实施避孕节育手术，应当保证受术者的安全。

第二十条 育龄夫妻自主选择计划生育避孕节育措施，预防和减少非意愿妊娠。

中共十八大报告（2012年）

“坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。”

[均衡生育，是实现**“****人口**长期均衡发展”****最为可行也最为公平的选择；在发达国家实现代际均衡的生育率为2.17胎，在发展中国家实现代际均衡的生育率为2.3胎，中国是发展中国家，理想的生育率是2.3胎。]

[2010年人口普查长表数据显示，2010年全国总和生育率为1.18110，其中“城市”为0.88210，“镇”为1.15340，“乡村”为1.43755。要将中国的生育率调控到2.3胎，实行“鼓励二胎、充许一胎、征税多胎和无胎”的生育政策是最理想的选择（俄罗斯已经对无胎征税），这有利于实现人口调控的“费改税”，并从根本上减少中国政府的非税收入，改善政府形象。同时，还有利于形成“普通二胎、中产三胎、少数多胎和少胎”的理想人口结构，有利于增加中产阶层的比重，尽快使中国形成橄榄型社会结构。]

政府工作报告（2013年）

“逐步完善人口政策。坚持计划生育基本国策，适应我国人口总量和结构变动趋势，统筹解决好人口数量、素质、结构和分布问题，促进人口长期均衡发展。重视发展老龄事业，切实保障妇女和未成年人权益，关心和支持残疾人事业。”

**国务院机构改革和职能转变方案（**2013年）

（二）组建国家卫生和计划生育委员会。为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。

主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。

中国现行的计划生育政策是：晚婚晚育，少生优生；一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生育第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准间隔几年以后可生育第二个孩子。

为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体做法和要求比汉族地区要宽松，由各自治区或所在省决定。另外，中国《收养法》还规定：“收养不得违背计划生育的法律、法规”。

计划生育政策是中国的一项基本国策，是世界上在人口数量控制方面最严格的人口政策。

党的十八届五中全会（2015年10月29日）

2015年10月29日，党的十八届五中全会允许实行普遍二孩政策。 会议决定：坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。2

各地政策简介指按人口平均计算的国民收入和资本积累率低于北美、西欧发达资本主义国家的亚洲、非洲、拉丁美洲国家调节和指导人口发展所采取的手段和措施。发展中国家之间，无论在人口状况或人口政策的演变方面，都存在着重大的差异。大多数发展中国家的人口都属于高增长类型，而且民族传统崇尚多生多育。

20世纪下半期以来,许多发展中国家的政府深感人口重负的压力,都希望限制人口的过快增长。到80年代末至少已有42个发展中国家 （占全部发展中国家人口总数的3/4以上），已经正式采取了降低人口增长率的政策。

亚洲各国推行控制人口增长的政策较早，印度于1952年就正式实行这种政策，但成效不理想。70年代中期一度受到群众抵制而遭挫折，80年代起通过加强宣传教育，对少子女的家庭给以鼓励的政策，促进群众自愿接受小型家庭来控制人口过快增长。

巴基斯坦于1960年，斯里兰卡于1965年，新加坡和尼泊尔于1966年，菲律宾和印度尼西亚于1969年，泰国于1970年，孟加拉于1971年,先后正式公布了明确的控制人口过快增长的政策,有的国家制订了政策性的数量指标。泰国政府还把降低死亡率和发病率列为人口政策的组成部分。印度尼西亚人口政策的目标是：解决人口总数和增长率、人口分布和密度等方面的问题，最终达到降低生育率和提高平均预期寿命的目的。新加坡则要求到2030年实现人口静止。

亚洲许多国家在人口分布方面还采取发展农村地区经济，限制农村人口流入大城市的政策。

拉丁美洲各国在推行人口政策方面进展较迟缓。这些国家的传统一向反对控制生育,70年代中期以前,仅有民间的家庭生育计划活动。70年代中期以后，特别是1974年布加勒斯特世界人口会议（见国际人口会议）以后，大部分拉丁美洲国家在人口政策方面出现了明显的变化，政府转而公开支持家庭生育计划活动。从1978年开始，巴巴多斯、哥伦比亚、多米尼加、萨尔瓦多、危地马拉、墨西哥、特立尼达和多巴哥等国正式采取降低生育率的政策，目的在于促使人口的增长与开发资源的可能性相适应。其他拉美国家也相继推行程度不等的限制人口增长的政策。

拉丁美洲各国在人口分布方面的政策是限制过快的人口城市化，发展地区经济；在国际迁移方面则希望引进专业技术及行政管理人才。

非洲非洲特别是撒哈拉以南非洲各国人口增长迅速，只有很少几个国家，如肯尼亚、加纳、毛里求斯等国制订了明确的降低人口增长率的政策；还有一些国家虽然提供家庭生育计划服务,但没有明确的人口目的;有12个国家则没有人口政策，也不支持家庭生育计划。

中东和北非的一些国家仍然实行鼓励人口增殖的政策，如沙特阿拉伯、科威特等。在人口迁移方面，这些国家迁入大量外籍工人和专业人才，以满足对劳动力的需要。