[科普中国]-城市发展战略

简介

一个国家和地区的城市化走什么样的道路，采取什么样的模式，是由多种因素综合作用的结果。在影响城市发展道路和发展模式的选择上，除了历史的、经济的、制度的因素外，还有一个重要因素，就是城市发展战略。在一个国家和地区采取什么样的发展战略，在现代经济条件下又受到政府与市场两种力量的制约。

“战略”一词源于军事科学，后逐步推广运用到其他领域，是指为现实某种目标（如政治、军事、经济或国家利益等）而制定的大规模、全方位的长期行动计划。具有全局性、长期性、相对稳定性等特点。城市发展战略是关于现代城市发展目标和实现目标的方针、政策、途径、措施和步骤的高度概括，是城市管理中具有全局性、方向性的根本大计；对城市发展具有方向性、长远性、总体性的指导作用；是城市各项工作的指南和纲领。1

分类市场主导型城市发展战略模式由市场导向的城市化过程是一个自然地、充满随机选择的过程，特别是城市化在西方发达国家的前期，更是一个自发探索的过程。在这一过程中，并不存在将城市发展作为经济发展的主要目标去刻意追求。以18世纪最早完成了工业化与城市化的英国为例，我们可以更清楚地看到在市场经济的国家实施城市发展战略的特点。在英国走向城市化的过程中，政府所推行的有利于工业化与城市化的战略表现在以下三个方面。

一是打破地方垄断，在开放中推进统一市场发展的战略。英国既是工业革命的诞生地，也是欧洲最早打破地方垄断形成国内统一市场的国家。在英国最早形成了以伦敦为中心的一体化国内市场，与英国政府最早长期实施的打破地方封建割据，推进全国统一市场形成的开放战略有关。二是采取贸易保护主义，鼓励发展民族工业。英国政府在重商主义思想的指导下，通过调节进出口商品种类，以保护尼绒为主的本国工业发展。与此同时支持贸易公司活动，发展英国海外贸易，支持海外探险、殖民活动和殖民战争，开辟海外贸易新市场。为英国工业赢得更大的发展余地。三是鼓励技术创新，引进外国技术人才。英国是世界上最早对技术专利实施保护的国家。正规的英国专利开始于1617年。英国政府不仅管理国内的技术创新，在工业化前一两个世纪中，英国政府还大力引进外国技术、人才，使英国的技术走在了欧洲前列。

从西方发达国家的城市发展史可以看出，开放、鼓励技术创新、人才和人口流动、民族工业发展的这些战略政策，在英国之后的欧美等国也采取了大体相同的战略对策。同目前我们熟悉的政府导向的城市发展政策相比，市场导向的城市发展战略的着力点，是在尊重市场经济配置资源的前提下，围绕如何推进市场发育和产业要素向城市集中上进行。所以市场导向的城市发展战略作用的范围，不是对城市资源配置本身的推动，而是围绕城市发展环境的间接推动。所以市场导向的城市发展战略制定的力量主要来自自下而上的力量。2

政府主导型城市发展战略模式从城市发展战略模式与城市发展模式的关联看，二战以来走强工业化拉动城市化道路的国家，大都实行了政府主导型的城市发展战略。与市场主导型发展战略相比有如下特点。

战略目标明确具体，直指城市发展本身

可以说西方发达国家的城市是市场经济发展的必然产物，是在各种力量作用下随机选择的结果。相反，发展中国家在走向工业化的过程中，从一开始就把发展城市当作吸收和引入发达国家的资本和技术的平台。不论是鼓励城市基础设施的投资政策，还是吸引外资的优惠政策以及鼓励人口流动的政策，其目标都聚焦在如何尽快将国际、国内的要素资源在城市集中，使城市实现跨越式发展。

战略制定和实施，自上而下的力量占主导地位

尽管二战后发展中国家实施工业化的过程也是在市场经济框架内进行，但市场在发展中国家所发挥的作用和西方发达国家是不同的。西方发达国家的市场经济制度与工业化都是原生性、土生土长的，其发展的驱动力量来自于民间。而发展中国家的市场制度和工业化是从外部移植和导入的，其主体是政府。由此决定了发展中国家的市场经济是一种强政府推动的市场经济。在这样一种经济框架下，城市发展战略的制定和实施力量，不可能是自下而上地推动，只能是自上而下地拉动。

非均衡推动、跨越式发展战略

政府导向型城市发展战略走的是一条资源积聚优势的路子，在政府主导下城市化发展战略实施的结果，使20世纪50年代以来，发展中国家的城市发展出现了不同于西方发达国家的城市发展格局。一方面超大规模的城市迅速崛起，形成的增长极快，对经济发展发挥了巨大拉动效应，呈现出跨越式发展。另一方面经济发展资源在大城市高度集中，又造成了经济发展的不均衡。在政府主导型战略推动下，确实使一些具有地缘优势的港口城市，通过外贸和引资实现了短期内的经济增长和城市发展，另一方面外资的大量引入又对民族工业的发展形成了制约。

混合型城市发展战略模式所谓混合型城市发展战略模式，就是在制定城市发展战略的过程中，城市发展战略内容同时吸取了市场与政府两种力量。现代城市发展既需要充分利用市场制度推动产业要素向城市积聚与流动，同时也需要利用政府的推动力促使城市公共设施系统的完善。城市作为公共产品与私人产品的统一体，城市发展需要市场与政府、自发性与目标性等综合力量的推进。从现代城市发展的趋势看，混合型城市发展战略是现代城市发展的必然趋势。

长期以来，遵循市场导向战略决策的西方发达国家越来越重视政府有目的性的战略规划。而系统性、长远性、前瞻性，以及经济、社会、文化等因素的综合性是现代城市规划发展的方向，越来越受到各国和全世界重视的城市规划，充分说明政府导向的城市战略的因素在增加。如20世纪70年代以来，西方发达国家在解决逆城市化形成的城市产业空洞问题时，就采取了政府主导型的战略对策。与此同时，二战以来实行政府导向战略的发展中国家，为了矫正政府主导型战略的弊端，则越来越重视市场导向的因素，注重发挥市场的力量。发展中国家则从另一个方向，向市场与政府混合作用的战略模式靠近。

影响因素经济全球化对城市战略定位的影响21世纪是经济全球化向纵深发展的世纪，经济全球化对现代城市发展的影响主要表现在，使现代城市发展环境出现了同质化发展趋势，对城市发展国际性与开放性提出新的挑战。在制定21世纪城市发展战略时，经济全球化导致的同质化环境是必须考虑的有以下三个因素。

一是在城市发展的空间定位上，必须从全球化的高度来确定城市发展可利用资源的空间边界。要从信息化改变的现代世界的空间中，从虚拟空间、关联空间、辐射空间、核心空间等多维空间中确定城市发展的新空间和新位置。二是在城市发展的目标定位上，应从全球经济发展趋势与本地经济优势的结合中，确定21世纪城市发展战略目标。在同质性中找出差异优势，是确定新战略目标不可缺少的新思路。三是在城市竞争对策制定上，应当考虑全球化背景下已提升的竞争平台和已发生的竞争内容来确定新竞争对策，确定如何打造新核心竞争力的竞争方案。

信息化技术对城市发展道路选择的影响城市发展的历史证明，科学技术的发展是影响城市发展道路、城市发展结构的重要因素之一。在以信息技术为主的第三次科技革命的推动下，现代世界城市已经开始步入数字化时代。“数字城市”正在成为世界城市积极规划和建设的全新目标。世界上许多城市都在进行着信息数字化进程。美国约有50个城市正在建设“数字城市”，香港也开始建设“数字港”。新加坡首先提出”智能城市”的设想并在积极进行中。现代城市以通信、计算机及信息资源网络化为基础，广泛利用数字化信息处理技术和网络通讯技术，将城市的各种信息资源加以整合，形成新的城市规划、建设和管理的理念与调控手段已经显得越来越重要。

现代分工体系对城市发展模式的影响现代城市不仅是产业要素或产业群集聚的平台，同时也是现代社会化大生产分工发展的平台。可以说现代社会分工与城市的发展紧密相连。所以，按照现代分工发展的要求，在城市发展道路的选择和城市产业类型定位上，需要考虑以下因素:一是要从经济全球化背景下正在出现的新一轮分工与中国经济发展的关系中，重新思考中国城市分工格局。二是要从中国产业升级发展的趋势，思考城市的产业发展方向。三是要从地方的竞争优势上，确定城市的产业发展战略。在如何认识地方竞争优势上，要走出一个误区:这就是简单地认为别人没有的我有，就是竞争优势。尽管某一城市有丰富的旅游资源、独特的矿产资源，但是有，不一定就是优势，只有当这些资源成为社会需求的资源时，才能成为开发的优势。

不同阶层利益均衡对城市文明发展影响无论是从城市经济发展的内在要求看，还是从现代城市文明发展的趋势看，以及从建立社会主义城市文明的本质要求看，中国的城市政治文明应当是以人为本、以知识为本的政治文明。所谓以人为本的城市文明，就是现代城市规划和设计、城市财富的分配和使用，都应当在满足人的发展、实现人的价值、体现人文关怀的目标下进行。由于城市中的人，是由各种利益群体和不同阶层组成的人群，所以城市的政治文明必须是各种阶层利益能够在城市的政治制度框架中得到均衡表达的政治文明，这就是城市的民主政治。社会主义的城市政治应当是有利于城市生产力发展的政治，以适应现代信息技术和知识经济发展的需要，这就是以知识为本的政治。所谓以知识为本的政治，就是城市的文化趋向和政治激励都应当是朝着有利于城市知识积累和人的素质提高的方向发展。

目前在中国制定的城市发展战略中，我们比较注重城市的经济与产业发展，对城市文明与文化的发展重视不够。所以，当我们思考面向21世纪中国城市的发展方向和模式时，必须考虑城市政治文明发展这个因素。

环境、资源的解决与城市可持续发展在制定城市产业发展战略中，必须考虑产业发展的可持续性。推动产业发展的政策必须与可持续发展的政策相配套。可持续发展的内涵在世界环境与发展委员会1987年的主题为“我们的共同未来”的报告中是这样界定的：“可持续发展”是“既满足当代人需要，又不对后代人满足需要能力构成危害的发展”。要实现可持续发展，人类必须致力于：（1）消除贫困和实现适度的经济增长；（2）控制人口和开发人力资源；（3）合理开发和利用资源，尽量延长资源的可供给年限，不断开辟新的能源和其他资源；（4）保护环境和维护生态平衡；（5）满足就业和生活的基本要求，建立公平的分配原则；（6）推动技术进步和对于风险的有效控制。中国政府已将“可持续发展”作为21世纪全中国人民的行动纲领，于1994年制定了《中国21世纪议程》。城市作为人口和产业活动集聚的中心，它在国民经济和社会发展中占有极为重要的地位。如果城市环境是不可持续的，那么也就不可能真正实现可持续发展的目标。因此，如何维护城市的可持续性，将成为实施可持续城市发展战略的核心内容。一个城市可持续性，具体表现在城市自然和环境的承载能力上，一个城市的自然与环境承载力越大，则意味着城市的产业发展空间越大。所以城市的产业集聚程度与城市的可持续发展具有很高的相关度。3