多元化灾害风险融资的机遇与挑战

孔锋

中国农业大学

摘要：应急管理部成立后，我国综合防灾减灾救灾进入了新时代。救灾资金作为综合防灾减灾救灾工作中至关重要的储备，在化解重大风险要求下，其多元化的发展方式对防灾减灾救灾工作成效和能力建设具有重要意义。本文首先分析了全球变化背景下的灾害频发，导致救灾资金缺口趋于增大，从而为推动灾害风险融资提供了机遇。其次，互联互通背景下，巨灾影响的全球性、系统性和复杂性导致灾害影响超越了灾区本身，救灾资金在这种发展背景下亟需通过多元化的风险融资方式筹措。最后，本文从五个方面分析了发展多元化灾害风险融资面临的潜在挑战。

一、全球变化下的灾害频发推动灾害风险融资

自然灾害在时间上的群发和空间上的群聚，以及部分灾害引起的严重次生灾害，增加了自然灾害风险防范的复杂性。随着经济快速发展和城市化进程不断加快，中国的资源环境和生态受到巨大的压力，也使得更多的财产和人员受到自然灾害威胁，给灾害的防御和应对工作带来了更多的挑战。与此同时，随着经济全球化和区域化不断发展，其他国家遭受的自然灾害影响也会通过供应链和生产链扩散到中国，间接打击到中国经济，不确定性和高度复杂性进一步增加了应对灾害风险的难度。为了实现减轻灾害风险与可持续发展战略，降低灾害影响，建立与风险共存的社会体系，必须加强区域综合灾害风险防范。

灾害风险融资是区域综合灾害风险防范结构体系中不可或缺的组成部分，它通过大量筹集资金，在灾害发生并造成影响后快速地给灾区提供资金以降低灾害的间接影响并保障灾后的恢复与重建，将个人或个别区域遭受的灾害风险在其他群体或区域内实现高效分散。应对灾害风险，充足的资金准备是综合灾害风险防范的中心环节。我国现有的灾害风险融资机制是以中央与地方救灾工作事权划分的灾害救助保障机制为主体的，由国家减灾委员会组织、领导，国务院民政部门负责全国的自然灾害救助工作，承担国家减灾委员会的具体工作。因此，由财政部预算、民政部执行的灾害救助资金也是中国灾害风险融资最主要的部分。

近年来随着灾害事件的日益频发及其影响不断增大，灾害风险的成本在增加，我国政府用于灾害救助的资金随时间呈现明显的上升趋势。灾后救助和恢复重建的资源缺口正在扩张，风险减轻的方法已不足以有效降低灾害尤其是巨灾的影响，多元化的灾害风险融资的手段在综合灾害风险防范中愈来愈凸显出其重要性。

二、巨灾影响的全球性、系统性和复杂性要求多元化灾害风险融资

传统型的风险融资工具对于低风险和中度风险而言是有效的，各类工具各有其优势，但总体来说，在面对高风险时，这类工具显示出很多弊端。因此，一些创新型的风险融资工具被开发和推行，例如指数作物保险和牲畜保险、天气对冲基金、巨灾基金、主权风险融资、或有信用、区域巨灾保险联营、巨灾彩票等。在传统型和创新型的风险融资工具中，保险、再保险、指数保险、天气对冲基金、巨灾债券、或有信用等都属于保险机制风险融资工具，而其他类型属于非保险机制工具。不同的灾害风险融资工具由于机制和运作方式不同，其效率和缺陷也不尽相同。在发达国家，以高度依赖金融市场的保险、再保险、巨灾债券、指数保险和或有信用等工具为主要风险融资方式。而在中国等发展中国家，金融市场发展不完善，交易成本高，多以政府救助、捐赠、国际援助和国际信贷为主。不同的工具各有优劣，且不同类型的风险融资工具其效益成本难以定量对比。因此，提出适合中国的风险融资体系具有十分重要的现实意义。

三、多元化灾害风险融资面临的挑战

挑战1：风险分散工具的适用性和风险数据的完备性挑战。目前仍然存在着很多风险分散工具不能使用或者不适合使用的状况。从空间上而言，目前风险分散工具是根据技术可行性、需求和支付能力来分布的，而这种分布常常与风险和脆弱性的分布不一致。从风险等级而言，风险分散工具不能覆盖全部的风险范围。

挑战2：保险推广的困境及风险分散工具机制认识不足。很多保险扩大范围十分艰难，且对风险分散工具的机制缺乏深入认识。在保险发展的初期阶段，投保人购买保险从而降低风险的成本很高。为了扩大保险销售范围，必须降低保费，然而与之矛盾的是，降低保费需要建立在一个大的、分散的风险联营基础上。对于众多风险分散工具的工作机制和实际效益知之甚少。对风险分散的信心是建立在发达国家的理论和实践基础上的，而不是建立于对成本和效益的综合理解上。

挑战3：发展中国家保险产品和保险市场发展堪忧。在发展中国家，前期几乎没有保险需求，潜在客户也没有能力对保险产品进行评估，对保险进行补贴和支持的机构和政府也难以确定保险对于灾后贫困的人们和财政紧缩的政府而言是否真的有意义。同时，保险公司的利益通常与政府和个体的利益难以并存。在未来，发展中国家存在过度依赖国际再保险从而排挤本土保险的风险。随着自然灾害事件频率和强度增加，本土保险公司可能会撤出市场，而此时，有保险需求的客户群体就会市区保险的保障而完全暴露在自然灾害的影响中。

挑战4：从执行的角度来看，风险分散过于专业化和复杂化，且存在亏损风险。风险分散工具在市场中的复杂性，使得一些有用的潜在支持者、投资者、改革家望而却步，对于这些非专业人员，风险分散工具的质量、作用和应用价值常常是被误解的。风险分散工具存在亏损的风险，对风险保障的提供者而言，其回报是不确定的。尽管风险分散的工具理论上十分具有吸引力，但在实际操作中，对于投资者来说，它通常是一个不确定性很高的高风险投资行动。

挑战5：不同的机构和政府部门对于保险的要求是不协调的，当前建立可用的风险分散机制的周期较长。从事灾害风险分散是需要长期的责任，倘若成立一个风险分散的工具又不坚持发展，会对风险分散市场产生消极影响。一个好的风险分散工具达到可持续发展可能需要十年以上的时间，而一般资金的支持都不能长期持续供给，导致很多风险分散的工具规模难以壮大。